观象山｜又一重大国家战略落地，青岛被赋予这些先行先试重任

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观象山｜又一重大国家战略落地，青岛被赋予这些先行先试重任！

青岛正在不断叠加国家战略，深度“嵌入”国家发展大局。

12月27日，国家发展改革委等18个部门联合发布 《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，印发了经城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第一次会议审议通过的《国家城乡融合发展试验区改革方案》，以及各有关方面共同确定的国家城乡融合发展试验区名单。这么多部门联合印发，足见这项工作的极端重要性和牵一发而动全身的全局性。

来源：国家发改委官方网站。

城乡融合发展为何如此重要？走城乡融合发展之路，是现代化建设的应有之义，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，是最顶层的“国家战略”之一。

为重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化，8个多月前的4月15日，中共中央国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，成为城乡融合发展的纲领性文件。此番，18个部门联合发文，就是对这一意见的贯彻落实，就是城乡融合发展这一国家战略的落地。

来源：中国政府网。

再来看青岛在这一国家战略中的角色。全国共11个片区入选国家城乡融合发展试验区名单，山东济青局部片区包含济南、淄博、青岛的10个区市，青岛区域为“一区两市”——即墨区、平度市、莱西市。

入列这一国家战略对青岛意味着什么？

同全国一样，青岛在统筹城乡发展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出，影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除，尤其是市域内的“城乡差距”“南北差距”还很大。

正是基于这样的认识，今年以来，青岛发起的15个攻势中，突破平度莱西攻势、乡村振兴攻势、交通基础设施建设攻势三个攻势都旨在推动城乡融合发展，缩小城乡差距。

城乡发展不均衡的一方面是资源禀赋差异导致的，但城乡二元体制是制度根源，要想融合发展，必须破除体制机制弊端。要打破这些根深蒂固的体制机制往往需要自上而下。青岛此番入列国家城乡融合发展试验区就获得了先机，国家赋予的先行先试政策将与青岛正在推动的攻势作战形成叠加效应，互相成全，为青岛城乡融合发展、乃至经济社会再上层次水平提供强大驱动力。

城乡鸿沟急需填平

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

而从某种意义上来讲，发展的最不平衡是城乡发展不平衡，最不充分是乡村发展不充分。

在协调发展的指引下，在问题导向的引领下，青岛一直在思量和探索如何健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置，城乡发展的协调性和平衡性局面良好。

但城乡发展不平衡依旧突出。从收入上看，2018年，青岛城镇居民人均可支配收入50817元，农村居民人均可支配收入20820元，城乡居民收入比为2.44:1。城乡之间在收入、医疗、教育、就业、卫生、基础设施等方面仍存在较明显差距。

城乡发展不平衡已经成为制约经济均衡发展的重要因素。若不尽快构建更加平衡的发展环境，城乡差距潜存“代际传递”的风险。

青岛这个“新打法”很管用

要推动城乡融合发展，必须首先找到阻碍城乡融合发展的症结所在。

城乡发展的不平衡最主要的原因是城乡对资源的集聚力、整合力悬殊。资源总是往回报率更高的地方汇聚。长期以来，广大农村地区发展机会少，就业岗位少，收入低，对人、财、物等资源的吸引力自然不强。

为此，今年以来，青岛发起乡村振兴攻势，努力通过乡村的发展来缩小城乡差距，实现城乡融合发展。青岛着力走好产业富农之路、人才助农之路、文化兴农之路、生态惠农之路、组织强农之路。

攻势成效明显。今年6月份以来，青岛新签约过亿元农业项目已达16个、总投资258.5亿元，在建亿元以上项目24个、总投资248.1亿元。

与此同时，青岛还发起突破平度莱西攻势，把突破平度莱西作为全市区域协调发展的重点、乡村振兴的主阵地和脱贫攻坚的主战场，聚焦工业化、农业现代化、新型城镇化和提升交通基础设施四场硬仗，推动平度市莱西市奋起直追。

要想加速要素的有序高效流动，必须破除阻碍要素自由流动的障碍。青岛发起农村改革创新攻坚战，深化农村土地制度改革，深化农村集体产权制度改革，深化农村金融支农制度改革，着力打破制度瓶颈。

为突破平度莱西，青岛鼓励两市探索通过农村宅基地使用权抵押贷款等多种方式发展现代农业，支持两市深化土地产权制度改革，探索节余指标以“地券”方式流转，实施灵活的“产业飞地”政策。

在强大攻势下，平度莱西被彻底激活了。截至11月底，平度市新签约亿元以上项目92个，计划总投资1218.4亿元，分别增长11%和242.5%；莱西市新签约亿元以上项目143个，计划总投资1142.26亿元，分别增长74.4%、71.6%。

项目有了，机会多了，收入高了，人自然就来了，乡村发展就有希望了。

青岛为什么能入选

城乡发展不平衡的原因有很多，但最根本的在于城乡二元管理体制，也就是城乡分割管理体制。由于这种二元体制，无论国民收入分配，还是资源配置、工农业产品价格等方面，都存在着差别，而最终的反映就是城乡居民的收入差别。

因此，要推动城乡融合发展，前提和关键是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。此番18个部门联合发文，开展国家城乡融合发展试验区工作就是要把试点引路作为重要改革方法，率先建立起城乡融合发展体制机制和政策体系，为全国提供可复制可推广的典型经验。

青岛为什么能入选？此次入选的11个区域分别为：浙江嘉湖片区、福建福州东部片区、广东广清接合片区、江苏宁锡常接合片区、山东济青局部片区、河南许昌、江西鹰潭、四川成都西部片区、重庆西部片区、陕西西咸接合片区、吉林长吉接合片区。

从区域分布看，这11个片区有5个在东部地区，中部地区有2个，西部地区有3个，东北地区有1个。这些试验区都具有较好的发展改革基础、较强的试验意愿和地方政策保障，其中，超大特大城市和Ⅰ型大城市试验范围为市郊的部分连片区县，Ⅱ型大城市和中小城市试验范围为全域。

其中，山东济青局部片区试验范围为济南市历城区、长清区、市中区、章丘区、济南市高新技术产业开发区，淄博市淄川区、博山区，青岛市即墨区、平度市、莱西市，面积约12846平方公里，位居全国11个试验区第二。青岛即墨、平度、莱西“一区两市”总面积6664.8平方公里，占山东济青局部片区的52%，占全市59.1%，为试点改革措施提供广阔试验平台。2018年，“一区两市”合计实现生产总值2929亿元，占全市的24.4%；常住人口338万，占全市36%；“一区两市”城镇化率低于全市平均水平，新型工业化、农业现代化和新型城镇化提升空间广阔。

作为北方地区唯一入选沿海区域，“一区两市”地处山东半岛城市群的中心位置，是联接青岛、烟台、潍坊三大城市的“枢纽”，是胶东半岛制造业中心、青岛经济发展潜力所在，具备承接周边区域经济要素流动和产业转移的天然地缘优势。以青岛都市圈为出发点，联结“一带一路”国际合作，陆海内网联动，助力实现胶东半岛经济圈一体化、黄河、黄海联动发展的战略格局。在即墨、平度、莱西开展城乡融合发展试验区试点，对于沿海城镇利用区位优势高质量发展具有很强的代表性，能够及时形成典型经验在全省、全国推广。

试点任务不轻

这11个试验区肩负的任务可不轻，要聚焦11个方面深入探索、先行先试。

分别为建立城乡有序流动的人口迁徙制度，建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，完善农村产权抵押担保权能，建立科技成果入乡转化机制，搭建城中村改造合作平台，搭建城乡产业协同发展平台，建立生态产品价值实现机制，建立城乡基础设施一体化发展体制机制，建立城乡基本公共服务均等化发展体制机制，健全农民持续增收体制机制。

当然，各个试验区由于区位、禀赋和发展阶段不同，承载的试验任务各有侧重。其中，山东济青片区试验重点为建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，搭建城中村改造合作平台，搭建城乡产业协同发展平台，建立生态农产品价值实现机制。

其实，这些试点任务对于青岛而言并不陌生。

比如，建立农村集体经营性建设用地入市制度，旨在推动农村要素自由流动，为交换和配置创造条件。目前，青岛发起的乡村振兴攻势正在健全农村集体资产管理制度，完善农村集体产权权能，开展集体资产股权质押贷款和农村“政经分离”试点。与此同时，突破平度莱西攻势也正着力开展农村各类资产抵押融资贷款，开展农村集体资产股权质押贷款试点；支持两市深化土地产权制度改革，探索节余指标以“地券”方式流转。

比如，搭建城乡产业协同发展平台。青岛通过推广“公司+合作社+村集体+农户”模式，已经培育10个特色农业小镇、2个国家产业强镇，胶州市获批国家特色农业优势区，平度市获批国家级农村产业融合发展试点示范县。此外，还新建现代化国家级海洋牧场2个。立项创建了23个市级田园综合体，投资23.7亿元的胶州半岛田园综合体等一批田园综合体已开工建设。

可以说，国家赋予青岛的试点任务完全符合青岛城乡融合发展的实际。完成好这些试点任务，对于青岛协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，助推突破平度莱西攻势，缩小南北区域和城乡发展差距，都将起到很重要的作用。

不仅送“帽子”还送政策

要推动城乡融合发展，必须触及根本，破除制度弊端、补齐政策短板，需要地方的努力，更需要中央的顶层助力。这也是中央把建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系提到“重大决策部署”上来的原因所在。

《国家城乡融合发展试验区改革方案》明确提出，坚持中央统筹、地方为主。着眼于顶层设计与基层首创互促共进，有关部门要实事求是、扶优扶强，统筹考虑不同城市规模层级和区域“四大板块”，聚焦经济发达地区、都市圈地区和大城市郊区，确定试验区名单和试验任务；试验区要强化主体责任意识和主观能动性，大力推进体制机制破旧立新。

试验区既要各有侧重、扭住关键，从本地实际出发，兼顾改革基础和发展亟需，探索针对性原创性差异化的改革路径和方式；又要系统谋划、强化协同，推进各项改革相互配套，为城乡融合发展提供全方位制度供给。

因为任务艰巨，中央在送“帽子”的同时，还送上了非常给力的配套政策，为试验区改革提供有力有效的激励性政策保障——

■ 改革授权，如允许符合条件的试验区开展深化农村宅基地制度改革试点、农村各类产权抵押担保融资等；

■ 加强财力保障，有关部门要设立城乡融合发展专项资金，试验区所在省级人民政府要通过财政转移支付支持试验区发展；

■ 加强金融支持，加大对试验区内符合条件企业的中长期贷款投放规模和力度，支持整体打包立项的城乡联动建设项目融资；

■ 加强政策集成，要在试验区开展国家农村产业融合发展示范园、农民专业合作社质量提升整县推进试点、民营企业下乡发展试点等，在分配新增建设用地指标时，要倾斜支持试验区等等。

这些政策对于青岛而言，无疑是“及时雨”。与青岛过去“自下而上”的城乡融合发展改革相比，进入试验区将享受一揽子试点政策利好，还有中央和省、市三级组织保障，推进起来无疑将更加顺畅。

可以说，青岛的短板在于城乡融合发展，而青岛的潜力和未来同样在于城乡融合发展。如果能打好城乡融合发展这一硬仗，青岛乡村振兴和新型城镇化将加速推进，城乡发展差距将进一步缩小，整个城市将获得难以估量的发展空间与潜力。

作者｜沈默

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