国家—社会视角下的“社区营造”与社区治理

作者｜王义

来源｜青岛日报

封面｜ZCOOL站酷

全文共3468字，预计阅读时间为7分钟。

国家和社会相对分离是现代国家发展的基本趋势。中国由计划经济走向市场经济过程中，打破了国家对社会的全面控制，社会自主性力量不断成长，构成特色鲜明的国家——社会二元结构。在这种结构下，如何正确处理国家介入管制与社会自主自治关系，寻求二者的合理平衡点——达致国家与社会的良性互动就成为一个极其重要的课题。社区是国家治理的基础，也是社会的基本单元，毫无疑义地成为国家与社会关系的一个缩影。

从法理上讲，社区作为居民生活的共同体，主要通过社区自治实现生命共同体价值与目标。国家（政府）之于社区的角色主要集中在提供法律、政策以及社区的整体规划、资源配置、治理引导等，政府不应该随意干预社区的具体治理过程，更不能将社区视作自己的附属品，进行全面控制。

但从现实情况看，现代化进程中的国家与社会关系变迁面临复杂多样的矛盾困扰，反映到社区治理层面就是被学术界普遍诟病的“行政化”已成久治难愈的顽症，政府权力张力过度，既严重侵蚀了社区的本源意义，也降低了社区治理总体效能。化解难题，需要站在全球视野，吸收借鉴我国台湾地区以及其他国家“社区营造”的做法和经验。

什么是社区营造

“社区营造”又称社区再造或社区总体营造。目前存在多种解读：

维基百科给出的定义是：“居住在同一地理范围内的居民，持续以集体的行动来处理其共同面对社区的生活议题，解决问题同时也创造共同的生活福祉，逐渐地，居民彼此之间以及居民与社区环境之间建立起紧密的社会联系，此一过程即称为社区营造”。

我国清华大学罗家德教授认为，“社区营造就是要政府诱导、民间自发、NGO帮扶，是社区自组织、自治理、自发展，帮助解决社会福利，经济发展，社会和谐的问题。在这个过程中提升社区的集体社会资本，达到社区自治理的目的”。

中山大学罗观翠教授认为，“社区营造最基本的理念是参与式的社区规划，强调由下而上的发展模式，由居民自己提出需要，指出社区应有的设施、经济和社会活动模式以及如何发展本土文化、社会关系、经济、人文素养等，最终目的是社会环境的保护和培育，促进居民与环境的和谐关系以及社会和民族的可持续发展”。

尽管大家的看法不同，但社区营造的基本内涵至少有以下五点获得了学术界认同：居民全体参与，地方文化的再检讨，人与自然共生，相互扶助的情谊以及社区资源的价值创新与宣扬。

社区营造的有关做法与经验

在联合国倡导下，世界上很多国家都开展了社区营造运动，为了学习借鉴，我们选取了我国台湾地区、韩国、日本三个样本。主要考虑是三者深受儒家文化影响，无论是历史文化，还是生活习俗等存在更多地共性，便于更好地吸收和借鉴。

日本

日本是社区营造的先行者。据学者考证，社区营造源于日本学者描绘日本战后都市自治体的理想蓝图，经历了三个阶段:20世纪60—70年代的“诉求与对抗型”社区营造、80—90年代的市民参与型社区营造、90年代中期以来的市民主体型社区营造。日本古川町被认为是日本社区营造最成功的经典案例之一。该町建于16世纪。中心分为三町，风景秀丽，原属于防卫型城市，现为林业和小型物资集散地，人口保持在15000—16000之间。在1970年后开始的“发现日本”热潮掀起了日本古川町历史街区休闲空间营造的热潮，通过全体居民持续不断的努力，街区环境得到很大改善，同时其成功多样的街区营造活动及成果，成为日本历史街区营造成功的典范之一。研究者认为，古川町的居民社区营造的成功主要归功于4个方面：全民动员、参与，木匠文化的继承和发展，“老规矩”的形成和条例化，传统节日和习俗的延续。

台湾

台湾社区营造活动起源于20世纪90年代。1994年，台湾“行政院文化建设委员会”提出“社区文化活动发展计划”与 “社区总体营造计划（1994—2002）”，试图通过社区文化推展，以凝聚社区共识、改善社区环境，进而推动地方产业与文化的转型，以达成以社区为生命共同体的目标。此后，政府还先后制定和实施了 “新故乡社区营造计划”和“健康社区六星计划”。在实践中涌现出很多典型事例，如桃米社区、金铃园社区和嘉义新港社区等。以桃米社区营造为例予以说明。桃米（全称桃米里）位于台湾南投县，生态资源丰富。随着台湾工业化和城市化剧烈变迁，桃米出现了经济困顿、人口外流、环境恶化等诸多问题。1999年“9.21”大地震使桃米遭到巨大破坏，桃米重建引发社会关注。桃米与新故乡文教基金会合作，有序开展社区营造。经过10年努力，桃米已经从一个传统的农村，转型成为台湾著名的生态村——一个结合有机农业、生态保育和休闲体验的教育基地。

韩国

韩国社区营造起步于20世纪60年代，经历了政府主导居民为主体两个时期。九十年代以来，伴随着地方自治发展，2000年10月韩国制定公布了 《地方行政体制改编特别法》，强化基层的自治职能，掀起了国家新一轮社区营造事业高潮。为了更好地调动居民参与社区营造积极性，韩国政府开展了终身学习城市建设事业。2007年12月，修订后的《终身教育法》增加了终身学习城市计划的相关条文。2014年，韩国全国227个基层自治单位有一半以上被指定为终身学习城市。被指定为终身学习城市后的基层单位纷纷制定了学习振兴计划、条例，开展了多种多样的学习活动。以教育和学习为基础的由居民资助发起的社区营造活动逐渐兴起。终身学习计划不仅提升了社区居民参与意识和自治意识，而且将韩国社区营造由行政主导时代推进到居民主导时代。

总结上述社区营造实践，其共性经验如下：

一是社区营造从本国、本地区的实际出发，有的放矢，突出特色。

二是循序渐进，从初期的政府主导发展到居民主导。

三是形式多样，不搞一刀切。

四是非政府组织在其中发挥了重要作用。

如何推进我国社区营造

社区营造能够在最基础部分推进国家社会关系的重塑，将国家治理和社会治理有机结合，对于推进国家治理现代化具有重大意义。社区营造是推动社区建设的有效形式，不仅可以解决困扰城乡社区建设的难题，而且对于推进社区治理现代化具有重要意义。当下中国，已经有部分城市乡村尝试开展社区营造活动，如广东佛山鹭洲村成立“鹭洲村社区营造联合会”，采用“手绘鹭洲、影藏鹭洲、口述鹭洲、家传鹭洲”四种手法，大力推进“人、文、地、景、产”于一体的社区营造项目，给鹭洲村带来新的活力。

但从全国范围看，社区营造没有形成规模，更谈不上顶层设计。个别城市乡村社区营造的自发运动和国家有意为之的自觉行动存在较大差距。今后一个时期，我们必须高度重视社区营造活动，将社区营造纳入全面深化改革的整体设计中，积极推进。

将城乡社区统筹推进作为社区营造的总布局。社区营造是在各国城市化进程中出现的一个新事物，目的都是为了解决城市化带来的社会治理难题。我国正处在城镇化快速推进阶段，一方面，城市社区发展迅速，另一方面，农村社区方兴未艾，二者都遇到了瓶颈和困难，急需创新思路和方法。建议国家和政府加强顶层设计，借鉴其他国家和地区社区营造经验，结合我国的社区建设，在城乡社区开展具有中国特色的社区营造活动，推动城乡社区共同繁荣进步。

将社区自治作为社区营造的基本方向。社区是居民生活的共同体，实行自我管理、自我教育、自我服务，本质上是一个自治体。但多年来，我国城乡社区建设都是在政府主导下推进的，行政色彩十分强烈，成为制约社区发展的一个重大障碍。社区营造的一个重要任务就是遵循社区发展规律，破解社区行政化难题，还原社区自治的本来面目。通过社区营造活动，增强居民的自治意识，提高自治能力，为社区科学发展创造良好条件。

将社区居民主动参与作为社区营造的重点。社区居民能否主动参与社区生活，不仅是衡量社区治理水平的重要标尺，也是决定社区活力的关键要素。社区居民参与不能采取原子化的个体方式，而应采取组织化的方式进行。这对于居民学会如何过公共生活很有意义。中国传统文化和习俗中一个很大的缺陷是没有让中国人学习和适应如何过公共生活。社区营造可以让我们补上这一课。社区营造通过让居民过有组织的生活，实现社会的再组织化。社区营造有利于提升社区居民的尊重、信任、协作、参与等共同体意识，改变其价值认知，使其以主人翁状态投入社区建设和发展。

将非营利组织作为重要抓手。非营利性组织将居民组织起来，以集体行动方式与政府组织互动，为社区居民谋取合理利益，并可以满足居民多样化的专业服务需求。从我国台湾、日本、韩国等国家和地区社区营造的实践经验看，非营利性组织是社区营造的一支重要力量，在一定意义上可以说发挥了主力军作用。以日本为例，2012年，日本从事社区营造的非营利组织达到19784个，占非营利组织总量的42.7%。考虑到我国的现实，目前的当务之急是加快非营利组织与社区的深度融合，为此有必要加大政府购买社会组织服务力度并建立各种类型的社区发展基金。

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