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大事用小组，小组治大国

2021-06-06 15:47今日中国

简介粤港澳大湾区建设领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组、扶贫开发领导小组……经常见诸报端的诸多领导小组究竟是些甚么机构？它们在国家治理中具体发挥甚么作用？林林总总的领导小组又有何相同和不同之处呢？ 2018年8月15日，正在北京访问的香...

粤港澳大湾区建设领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组、扶贫开发领导小组……经常见诸报端的诸多领导小组究竟是些甚么机构？它们在国家治理中具体发挥甚么作用？林林总总的领导小组又有何相同和不同之处呢？

2018年8月15日，正在北京访问的香港特首林郑月娥增添了一个新身份——粤港澳大湾区建设领导小组成员。除她之外，小组的其他成员还包括澳门特首崔世安、国家发改委主任何立峰、港澳办主任张晓明等人，组长则由国务院副总理韩正担任。

不仅是粤港澳大湾区建设领导小组，经常见诸报端的还有中央财经领导小组、中央外事工作领导小组、中央反腐败协调小组、扶贫开发领导小组等诸多领导小组（其中，中央财经领导小组、中央外事工作领导小组已于2018年3月与中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组一起更名为委员会）。

这些领导小组的组员大多来自中央相关部委和地方，负责人则一般为政治局常委，像国家主席、中共中央总书记习近平就身兼多个领导小组的组长。可见，领导小组在中国的政治体制和国家治理中扮演着重要角色。那么，领导小组究竟是些甚么机构？它们具体发挥甚么作用？林林总总的领导小组又有何相同和不同之处呢？

国务院原副总理曾培炎这样评价领导小组：通过成立跨部门领导小组来组织实施重大战略任务，是我们党和政府在长期实践中形成的一种有效的工作方法。

这种以小组治大国的模式，通常被称为小组治理或小组政治。南开大学周恩来政府管理学院的吴晓林教授认为，小组政治是指，在党政系统内，出于重视和解决某个问题的需要，由权力层级较高的人物和部门牵头，组成领导小组，联合多个部门，集中政治资源，协调和领导跨部门、跨系统或跨区域的政治活动。像粤港澳大湾区建设领导小组就是国务院为推动粤港澳大湾区建设而成立的议事协调和联合管理机构。

领导小组并非始于今日。从长征期间的三人军事领导小组奠定遇大事用小组的思路，到1941年成立中央学习研究组、1944年设立外事组等领导小组的前身，再到上世纪五十年代相继成立中央对台工作领导小组（1954）、中央政法小组（1956）、中央外事小组（1958），小组治理在中国可谓经历了长久实践的积累。

1958年6月10日，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》。南开大学周恩来政府管理学院学者周望认为，这是领导小组正式进入中国政治过程的标誌，因为它正式全面地提出在中央层面设立小组，并明确了小组的大致定位。

此后，领导小组持续出现于中国政治生活当中，而小组治理也在国家治理与现代化过程中发挥了重要的作用，成为中国发展的特殊经验。

根据存在时间的不同，可将领导小组划分为常设性和临时性两种。常设性小组着眼解决全局性、基础性、长期性以及战略性的任务，像中央全面深化改革领导小组、中央外事工作领导小组等都属于此类。再如中央财经领导小组1958年成立，虽几经撤销和重建，但都围绕着服务国民经济建设这一根本性的战略任务。

与之相对的是为了完成临时性、突发性、影响面较宽的任务而设立的临时性小组。比如汶川地震后成立的抗震救灾资金物资监督检查领导小组、北京奥委会和残奥会领导小组等，其任务性质就决定了小组必然随着任务的结束而终结使命。

vcg111140902098 — 2017年12月，第24届冬奥会工作领导小组副组长刘延东（中）、蔡奇（右）与残疾运动员代表一起为北京2022年冬残奥会会徽揭幕

根据横向跨度的不同，领导小组又可分为行政组织系统内的领导小组和党政领导小组两种。前者如国务院的议事协调结构，像国家反恐怖工作领导小组、西部开发领导小组、国家信息领导小组以及粤港澳大湾区建设领导小组就属于此类。其中成立于1986年的国务院扶贫开发领导小组则已历时30多年。

在各类领导小组中最具影响力和代表性的要算是党政领导小组，也就是各中央领导小组。如中央对台工作领导小组、中央财经领导小组等。它们通常集中了党和政府的相关负责人，以党政联席的形式出现，是中国党政关係最核心的联结点之一。中国文化大学社会科学院前院长邵宗海教授认为：中央工作领导小组是一个类似具有党政协调或是党政运作的机制。

学者周望认为，中央领导小组的运行有三个特点：

一间歇运作

由于小组的任务导向，小组的运作时间也随任务的有无和长短而定，且多数时间处于沉寂状态，每年较为公开的露面主要体现在高层次的中央会议上。

二双层结构

有鑒于此，小组在组织结构上也採取了双层结构：一是领导小组本身，二是其办事机构。小组成员多採用兼任的方式，各成员在常设职能部门都有相应职务，仅在需要时才集中到小组中共同工作。而相关的準备和后续工作则交由办事机构（办公室）负责。办事机构往往依託于正式政府部门（像中央密码工作领导小组办公室就设在国家密码管理局），有的甚至是一个机构，两块牌子（如中央对台工作领导小组办公室与国务院台湾事务办公室）。

三隐匿化和制度化并举

中央领导小组既不进入正式的党政组织机构名录，也不挂机构牌子，没有具体可查的办公场所。其蹤影仅偶见于有限的相关工作报道。这种运作方式给它带来了一定的神秘感。但这并不意味着它的运作是随意的和无规律可循的。经过长时间的实践，领导小组的诸多方式、手段得以沉澱和保留下来，成为不成文的惯例，并呈现出制度化的倾向。无论是在级别、成员来源还是运作形式方面，都有其规律可循。

这些特性既保证了领导小组工作的灵活性和高度机动能力，同时也确保了工作的施政效率。值得一提的是，权力高密度集合的政治结构给小组带来了有别于一般性常设机构的巨大权威性，以及在领导上的宏观性。南京大学政府管理学院副教授赖静萍认为，领导小组具有独特的组织和权力结构，有力地增强了政治决策的执行力度和效果。

那么，中央领导小组究竟起着甚么作用呢？

对于领导小组的功用与定位，官方鲜有正式说法，目前唯一可见的公开定论，是1999年7月时任中央政治局常委的胡锦涛指出，领导小组是谋划决策、指导工作的参谋助手，是各方面情况上传下达的中心枢纽。

党最高的权力决策机构政治局常委会在作出重大决策并交付国务院执行之前，需要政策的评估与分析以作出决策，而领导小组会议正是起了这一关键作用。小组会议汇集了党与政府的实际决策者，他们採用民主集中制的方式，在密集讨论后形成集体决策，呈交给政治局定夺。因此邵宗海说：小组是具有中国特色的由党主导下的决策机制和协调机制。

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其中关键是协调党的意志和政府的实务，要让相关党政部门负责人先行在内部形成共识，以便在呈报政治局之前有具体计划提供参考，同时减小执行时的阻力。通过自上而下和自下而上的双向沟通和协调，领导小组扮演了党内决策层面与政府执行层面之间的桥樑角色，形成了西方国家所没有的枢纽机制。

此外，领导小组也负责在执行过程中协调各部门的利益，确保落实。在中国部门分割管理的政治结构下，每个部门的权力和资源有限，如果遇到像粤港澳大湾区这样涉及一国、两制、三关税区的重大战略任务，就需要领导小组进行多部门统筹协调。

特别是在当下改革进入深水区、利益错综複杂的阶段，九龙治水、各管一摊的混乱局面亟待打破。此时，悬浮在政府部门之上的小组治理成为打破部门利益、统一配置资源、摆脱现有官僚机构羁绊的有效办法。此外，随着社会发展进入到新的阶段，旧有的机构设置难以应付新出现的问题，灵活机动的小组治理也成为应对变化的一个有力手段。

因此，作为一种独特的组织模式，领导小组并非某些媒体所揣测的那样，是权力集中的手段，而是适应中国国情的并有其特殊逻辑和理由的有效机制。

尤其是在当今世界不确定性增多的情况下，政府面临着不确定的公共行政环境。而弹性治理是应对不确定性的有效手段。以任务为导向的，小型化、灵活化的决策与协调机制——小组治理是提高政府弹性、改善对中国这样一个庞大国家的治理的一种支持方式。