人无远虑，必有近忧——五年规划

俗话说，人无远虑必有近忧，那么国家呢？国家需要一个长远计划吗？特别是像中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，它的计划又该如何制定和实施呢？

荷兰前内阁成员、着名经济学家安妮特·奈斯（Annette Nijs）曾这样说过：中国是世界上少数能够制定长期目标并稳步完成的国家之一。在政策的稳定和连贯性上，中国比许多欧洲国家都强。

以全面建设小康社会的目标为例。小康社会的概念最早是1979年12月邓小平在会见日本首相大平正芳时提出。此后在上世纪八九十年代中国围绕这一目标进行了各种建设。从新世纪开始，中国进入全面建设小康社会的阶段。2017年，十九大再次强调到2020年前是全面建成小康社会的决胜期。可以看到，建设小康社会的目标贯穿了中国改革开放以来的四十年。这期间，国家历经了几代领导人的交替，但国家纲领性的目标和政策却保持了稳定和连贯。

可以这样保持同一方向前进，离不开中国政府最重要的公共政策协调机制——五年规划。

中国的五年规划是政府制订的未来五年国民经济和社会发展的蓝图和规划，体现了政府的发展战略和宏观思路。它就像是一个无所不包的政策篮子，是一个总体政策，谋划未来五年政府要在哪些领域、哪些方面採取哪些措施、出台哪些政策，布局未来政府要做甚么事。

综合发展规划作为一种预期性公共政策协调机制，不但时间跨度长而且涉及範围广，对政策制定的要求之高让很多国家望而却步。

中国幅员辽阔、人口众多，有56个民族、32个省、自治区、直辖市，还有两个特别行政区。此外全国副省级市共15个，地级行政区达到334个。各地人口结构、气候环境和资源优势等条件各不相同。要在众多的利益集团和人群之间形成一个共同的计划，并在中央与地方之间达成政治共识，绝非易事。儘管如此，中国一直坚持不懈地完善其规划机制。

特别是改革开放以后，中国採取了一种摸着石头过河的策略，逐步取消与调整了五年计划不合理的部分，保留其合理的部分。转变了计划部门的职能，重新定义了计划在宏观调控中的地位和作用，将计划与财政政策和金融政策一起作为三大宏观调控手段，保障经济活动的协调平衡发展。

除1963年至1965年中断五年计划的经济调整期外，到2005年中国一共实施了十个五年计划。

从2006年的十一五开始，中国把计划改为规划，以此来强调新的市场经济环境中规划的调控作用，而不是计划的指令作用。对此，经济学家张连起形象地解释说：计划是要规範一棵棵的树长多高多粗，规划则是规划一整片森林，让树木自由生长。

此后，中国国民经济和社会发展规划首次定位为国民经济和社会发展战略性、纲领性、综合性的规划：从经济指令计划转型为发展战略规划，由经济计划转向全面发展规划，由微观干预领域转向宏观调控领域，由经济指标为主转向公共服务指标为主。

更重要的是，十一五规划除了已有的预测性指标之外，还引入了新的约束性指标（《十一五规划纲要》规定：本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。）。与以往计划经济中的指令性指标不同，约束性指标被视为政府对社会的承诺，约束的对象不再是企业，而是各级政府部门，特别是对政府在环境保护、国土利用和提供服务等方面的行为进行约束。

事实证明，十一五规划最成功之处就是提高了全国行政部门的节能减排意识并转变了政府行为。

那么，五年规划是怎样制定出来的呢？

香港中文大学政治与公共行政系教授王绍光、清华大学国情研究院助理教授鄢一龙曾详细介绍了十三五规划出炉的十个步骤。

十三五规划的编制在十二五规划实施的中期就开始了，历时三年，共分为四个阶段、十个步骤。

四个阶段：中期评估—基本思路研究—党中央《建议》编制—正式编制《纲要》

借助五年规划，政府可以：

●进行战略协调：从预期性、综合性、长期性的角度来确定国家政策的优先顺序并进行协调；

●主导资源调动：根据政策制定者对经济社会发展必要性的判断，调动和集中有限的资源；

●实行宏观调控：为了实现预定的发展目标，预防剧烈的经济週期波动和遏制外部冲击，由国家来控制主要经济变量的增长和水平。

除促进国家战略目标的实现之外，五年规划还有弥补市场失灵、公平配置公共资源和促进科学发展的作用。

过去30年，中国经济充满活力，很大程度上得益于中国政府对经济、社会、科技和环境发展进行的长远综合规划。从航天计划、高铁网路等基础设施建设到人力资源、教育以及医疗卫生、体育与文化生活，中长期计划几乎覆盖了所有领域。

在总体规划之外，国务院还可以组织编制专项规划和区域规划，其内容也会体现到地方规划当中，并在地方规划中完善细化。这一所谓的三级三类规划（国家—省—市和总体—专项—区域）构成一个相互交织的庞大的规划网，将中央各部门和地方各级政府都包括到中央给定的框架内。

西部大开发、振兴东北等区域规划有一个很实际的作用就是协调地方经济发展，在规划实施过程中，中央的财政拨款和直接投资起了支持甚至决定性的作用。区域规划使得地方和中央决策者可以协调政策和投资，并为地方官员创造了政策空间。

像节能减排这样的专项规划主要用于协调跨部门跨政府的投资、监管及政府行动。它们往往涉及基础设施建设、土地等重要资源的开发保护、环境生态等公共事业以及众多的行业规划。

王绍光、胡鞍钢、鄢一龙等人认为，中国五年规划体制是发挥政府与市场两只手作用以及中央与地方两个积极性的重要手段，是中国经济发展的重要动力。

五年规划机制不仅为市场发展和政府放权提供了空间，也为行政部门保持对经济的控制提供了保证。在计划更名为规划后，它更是成为制定各种公共政策的主要手段。

反复的民主集中过程使得五年规划在最大程度上既反映国家的战略意图，又充分表达民众的利益诉求，既反映了中央的战略决策，也体现了地方的发展需求。从而令不同利益、诉求在相互交流、妥协的基础上逐步形成了政策共识。因此，胡鞍钢认为，制定五年规划的决策过程是最具中国特色的公共决策过程，充分体现了民主与集中、分散与统一的有机结合。

从规划制定到规划的实施、评估，再到下一轮的规划制定，形成了一个周而复始的战略循环过程。

在长期锁定一个既定目标的同时，新一轮五年规划的制定并不是完全抛弃原有政策，制定一个全新的规划方案，而是在前一个五年规划政策基础上进行修改及创新，根据新的环境和发展形势的变化做出调整和改进，对原有目标进行调整和提升。这令五年规划既可以保持长期稳定也兼顾了灵活性。

五年规划还有另外一个特点，那就是它的週期与党和政府的任期不同步，党和政府换届都是在五年规划的中期完成，因此新上任的领导在头三年必须先完成上届政府制定的规划，从而出现了规划锁定的效应，产生了政府换人换届却不换政策的连续性。

正如经济学家安妮特·奈斯所说，从一开始，中国的长期目标就非常明确：建设小康社会。政府将大目标分解为小目标，通过一系列五年规划逐步完成，事实证明这样做非常有效。

参考资料：

《红天鹅——中国非常规决策过程》 韩博天 香港中文大学出版社 2018年

《红色中国 绿色钱潮——十二五规划的大翻转》 胡鞍钢 鄢一龙 天下杂誌出版社 2010年

《北京模式是一种很好的发展模式——访中欧国际工商学院全球策略总监》安妮特·奈斯 新华网 2008/12/14

《鄢一龙：印度为什么追不上中国？——以五年规划转型为例》 鄢一龙 观察者网 2013/8/15

《国家五年规划战略设计的公共政策分析》 胡鞍钢 姜佳莹 郎晓娟 北京交通大学学报（社会科学版）2016年第4期

《独家揭秘十三五规划如何出炉？》 海外网 2015/10/29

《新时期我国五年规划的逻辑探讨》 刘国宏 开放导报 2015年第1期

《五年规划》纪录片 中央电视台财经频道 2016/3/8

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