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2021-05-20 08:54今日中国

简介试点这个词新闻中经常出现。它具体是指甚么？为甚么中国似乎甚么都会试点？它最早又是如何出现的呢？试点是政策试点的简称，一般理解为上级政府针对某项政策方案反复试验、由点到面的过程。从经济特区到养老体系改革、从碳排放交易市场到监察制度改革，试点...

试点这个词新闻中经常出现。它具体是指甚么？为甚么中国似乎甚么都会试点？它最早又是如何出现的呢？

试点是政策试点的简称，一般理解为上级政府针对某项政策方案反复试验、由点到面的过程。从经济特区到养老体系改革、从碳排放交易市场到监察制度改革，试点贯穿了中国改革开放的各个领域。作为源自早期革命经验、中国土生土长起来的一项治国手法，它对中国的发展起了重要的推动作用。

纵观新中国成立特别是改革开放以来的发展轨迹，中国的制度显示出强大的韧性，在众多的政策领域也展现出令人惊讶的适应性和灵活性。其中，中国所採用的一些独创的方法和治理技巧可谓功不可没。

试点这个词应当算是在中国政策过程尤其是中国改革开放进程中出现频率最高的词彙之一。从经济领域的沿海经济特区到养老、医疗等社会政策再到近期碳排放交易市场的建立乃至监察制度改革，採用试点方式展开的政策措施多不胜数。

一般而言，政策试点或政策试验（简称试点）被理解为上级政府在全面、正式制定某项政策之前，选择特定的试验单位针对该项政策的实施方案进行反复试验并持续互动的过程。

作为标识中国政策过程尤其是改革开放进程的关键字，近30年来政策试点贯穿于各个政策领域，在中国治理实践中的普遍性和重要性有目共睹，那么这一与众不同的制度和政策创新机制是如何出现并发展成熟的呢？

当然，试点不是哪位领导人灵光一现时的拍脑袋决定。这种独具特色的治理方法可以追溯到早期的革命经验。

发展形成

早自1928年起，毛泽东在井冈山、邓子恢在闽西就曾分别尝试用不同的方法进行土地改革的初步试验，这些探索性尝试为后来的土地政策提供了最初的实践经验。后来中央开始通过一系列典型地区的示範效应来推动全局。

有研究指出，最早应该是闽西根据地的创建者邓子恢在推动土改期间提出了点到面的政策试验。但毛泽东对其进行了概括总结并提升为广泛适用的领导方法。

进入抗战时期后，主要产生于土改实践中的政策试点工作方法，因其显着的积极效应而被应用于其他工作领域。

到了建国前夕，试点应用的地域更加广阔。通过树典型来施行新的政策并确立新的规章制度已经成为一种普遍採用的手段。至此，政策试点由特定领域的工作经验昇华为一种普适性较强的工作方法。

新中国成立后，政策试点工作方法的应用範围进一步扩大，被运用到治国理政的多个领域中。《人民日报》于1963年9月20日专门发表社论，对政策试点进行了一次较为全面的系统性总结。此后，试点、典型试验、典型示範、由点到面、逐步推广、点面结合等名词及其原本含义基本都保留了下来，成为了中国政策过程乃至中国政治中的特有词彙。

随着改革开放的推进，试点策略逐渐成为中国整个经济社会转型的重要支援性机制。面对前所未有的複杂困难的条件，特定範围和领域的探索和尝试基本成为争论各方唯一可以接受的办法。与此同时，重视试验这一思路被接连写入重要报告当中，成为推进改革开放的重要指导思想。

新世纪之后，政策试点被继续应用于中国的各个改革领域当中，也随着中国政府职能的转变而有了一些新的变化。经过大量实践，政策试点方法本身已经相当完备。

应用操作

《人民日报》1992年至2003年试点报导数据库中各主要政策领域的试点数量

上图是梅赐琪、汪笑男、廖露、刘志林等人基于《人民日报》1992年至2003年的试点报导进行统计研究的结果。

可以看到，试点涉及经济发展、社会福利、环境保护、科教文化等方方面面。

试点最着名的例子要算是经济特区，设立经济特区的目的就是就对外经济开放的政策以及经济规章进行试验。换句话说：试点是政策求解的工具。

此外，计划生育、放开二胎、国有企业改革、教育和科研体制改革、住宅商品化、利改税、城镇社会保障体系、退耕还林、跨境贸易人民币结算、公立医院改革、碳排放交易、监察体制改革等深刻影响社会经济发展的政策措施无不经历过试点。

这其中，有的试点是由决策者精心选点、组织，在初见成效后再逐步、逐级推进，直至全面推广。这是比较常见的试点—推广的类型。例如，首先在广东、福建沿海地区设立4个经济特区；然后扩大试验範围，开放14个沿海港口城市；再后是一系列经济开发区、开放口岸……最后是西部开发、东北振兴、中部崛起等发展规划。

另外一些试点则是政府暂时不作为（等一等，看一看）或模糊决策（政策表述含糊其词），给地方、部门、单位突破现行规制的新生事物以生长空间，待其显示出强大的生命力和优势后，政府再给予肯定和支持，制定总体性政策，提高和完善新生事物并全面推广。像改革开放之初的农村家庭联产承包、个体经营者雇工就属于此类。

不管怎样，通过试点制定政策基本上分为三步：

首先在地方设立试验区；然后从中挑选成功案例，总结为典型经验；最后在更广泛地区内继续尝试，即由点到面或由点带面。

当然这期间也会根据检验结果确定政策的普适性或者再进行调整。

这一尝试的过程可能相当漫长。2007年的《破产法》就是个典型的例子。由于这个领域的争议较大，该法案从1984年设立首个试点开始，经过23年、在不同城市、行业、企业的反复尝试后才出台。

当然，并非所有的政策试点都会得到推广。有学者认为，政策试点到推广是一个从不确定性到确定性、从分歧到共识的过程，当各行动者在政策领域中的利益一致并形成共识时，以及当政策目标清晰、行动策略适宜时，试点就容易得到推广；反之，则容易偃旗息鼓。

而地方与中央之间的互动在政策试验过程中则发挥了核心作用。无论是自上而下的安排还是自下而上的自发创新，中央政府和地方政府在政策试点中的不同分工与互动是不断带动政策创新的关键。首先由中央（上级）对地方（下级）经验进行吸纳，即先进典型、典型示範; 然后将吸收而来的地方经验进行扩散式的推广，即由点到面、逐步推广。

总的来说，大的政策目标由中央确定，具体实施办法则先由地方摸索，然后再推广到全国。

这也成为中国经济转型过程中所呈现出来的一大特点。

优势意义

1953年出版的一份干部学习理论刊物这样总结了政策试点的好处：

其一，可以减少执行不熟悉政策时的盲目性，给干部群众提供观摩和学习新政策的机会，通过在小範围内尝试新办法来克服旧习惯；

其二，先行在小範围内尝试新的政策和制度，使地方群众参与到试点中来，可以赢得群众对新政策的支持，达到教育广大群众的效果；

其三，在执行新政策时预先进行试点，有助于节省人力、物力和时间。

也就是说，试点可以: 使政策产生良好的示範效应和辐射效应；能降低问题处理的不确定性、节约成本；有利于发挥地方政府的创造性；避免争论和分歧，有利于降低政治阻力和风险并纠正错误等。

无论从政策过程的实践还是理论来看，政策试点都是中国政策过程中一个独特的现象。政治学家韩博天（Sebastian Heilmann）认为，政策试点与西方国家传统的政策过程不同，是先于立法的一种行政试验。

中国以试点—推广为重要特徵的政策制定与执行模式是在对理政经验进行不断总结和昇华的过程中逐步形成的，并且被广泛运用于国家的现代化进程中。它是中国土生土长起来的一项治国手法，是摸着石头过河思维的具体体现。

儘管不同阶段的侧重点不尽一致，而且历经不同历史阶段，政策试点在多个方面已发生显着改变，但它所具有的探索性、创新性、科学性仍得以保持，仍能不断并有效地服务于改革实践和制度创新。

正如美国中国政治和历史学者裴宜理（Elizabeth J. Perry）所言，中国革命传统中（包括政策试验在内）的某些因素实际上推动了市场经济改革令人瞩目的成功。