下设若干办事机构,处理日常事务。有监察御史一百余人分别负责地方监察;监察御史名义上是都御史的属官,实际上直接对皇帝负责,有直接的奏事权。清朝都察院的机构较明朝要复杂,设左右都御史为都察院长官,但右都御史和右副都御史是地方督、抚兼衔,不在京任职,实际上以左都御史为最高长官,左副都御史为副长官,下辖监察御史若干人。
都御史是“天子耳目,风纪之司”,为正二品官员,地位极为尊崇,和六部尚书平级。其职权:
一是弹劾百官。主要弹劾官员结党营私、擅权乱政、违法贪贿等行为。值得注意的是那些上书言事、事涉诡异的官员也在都御史的弹劾范围以内,体现了当时思想控制的加强。
二是司法监察。凡是重大案件、必须由督察院、刑部、大理寺会审,叫做大三法司会审;若遇到特别重大的案件,则由三法司和吏、户、礼、兵、工各部尚书以及通政使共同会审,叫做“圆市”。
三是参与考课官员。“同吏部司贤否黜陟”。
清代左都御史有参与朝议,直言国事之权。凡政治得失、民生休戚、制度兴废,都要直书胸臆;对朝中官员,上自王公贵族、下迄各部臣僚,忠勤懈怠、官风歪斜、政绩殿最等等,据实弹劾。
不仅弹劾官员们的违法行为,而且弹劾官员们的不道德行为,如耽酒色、好逸乐、败坏风纪等。鉴于明朝末年群臣结党乱政的历史教训,故而明确规定,御史可以“风闻”的方式秘折言事,严厉禁止朝臣结党,所说的事情只有皇帝一人知道,所言可采,皇帝即抹去言事者姓名,交给外臣办理。
二、六科给事中的演变
六科给事中是分别监察六部官员的总称。明朝废除传统丞相制度以后,原来属于尚书省的六部直接对皇帝负责,为了加强对六部部务的监察,分别设立吏、户、礼、兵、刑、工六科,每科设立都给事中、给事中等官职。都给事中正七品,给事中从七品。六科给事中是独立机构,直属于皇帝。
给事中本来是言谏官,掌侍从规谏,无弹劾监察之职,宋朝台谏合一之后,给事中开始拥有监察功能。明朝六科给事中职能进步变化,转为监察官员。按照《明史·职官二》的概述,六科给事中的执掌是“掌侍从、规谏、补阙、拾遗,稽察六部百司之事”。
这“侍从、规谏、补阙、拾遗”是传统言事权力的继续,但已经不是主体,主体是监察六部的日常行政。
给事中行使监察权力的程序大体是:依据皇帝发出的制敕,给事中针对具体情况进行复核，看其有无不妥之处,如有不妥,可以封还奏报;对朝中和地方官员的奏章,给事中分类抄出交给各部,如有违误,要提出驳正意见。
吏部尚书选任官员,要与吏科给事中一同报告皇帝请旨;官员上任,要由吏课给事中在上任文书上签署意见。
都察院和六科给事中都是朝中监察官,二者监察范围和功能不同。都察院监察重点是全国官吏和一般政府机关,而六科重点是对尚书六部的业务进行对口监察。都察院监察的体现是对那些违犯纲常名教、贪赃枉法的官员的事后弹劾,是对结果的监察,而六科给事中是对六部执行过程的监察,目的是纠正刚刚发生的过失,避免可能造成的损失。
清朝建立之初,继承明朝的六科给事中制度,是独立的监察机构,其属吏、官员和明朝相似。康熙以后,六科给事中官员人数削减;雍正初年,将六科给事中隶属于都察院;乾隆年间,进一步削减六科给事中的人数;到光绪三十二年(公元1906年)废除六科给事中名号,改名为都察院给事中。
清代六科给事中的执掌和明朝相似,“掌言职。传达纶音,勘鞫官府公事,以注销文卷,有封驳即闻”。(《清史稿》《职官二》)“凡制敕宜行,大事复奏,小事署而颁之。如有失封还执奏。内外章疏,分类抄集,参署付部,驳正其违误焉。”(《清朝文献通考》《职官六》)
这些执掌可以分为三类:一是掌科抄。每天各科派给事中一人到内阁接抄红本,发给各个相关衙 门承办,抄过的题本叫做“科抄”。正本则在年终时交给内阁保存。
二是掌封驳中央和地方大员的奏章。即使已经皇帝批准,发现有不便实行或者缺漏之处,六科给事中可以封还,提出存在的问题。不过在清朝,因为国家大事或者是由内阁抄本,或者由军机处“廷寄”的,六科给事中无权参与,其封驳权力实际上已经没有实质性的内容。
三是注销各部衙门文卷。各部院事务,无论是否奉旨,是否有科抄,六科各差一员随时稽查,发现执行懈怠、迁延不决的, 立即参奏;事情执行完毕,即行注销,表明该项公务已经执行完 毕,也就是通过注销公文的方式,督促、监察各部院衙门的日常行政运作。
三、监察御史的功能
明朝将全国分为十三个监察区:浙江、江西、河南、山东、福 建、广东、广西、四川、贵州、陕西、湖广、山西、云南,称之为道,每道设监察御史若干人,都是正七品,共计一百一十名。这十 三道监察御史在组织关系上隶属于都察院,但直接对皇帝负责。
监 察御史品秩不高,职权相当广泛而重要:既分道监察地方军政官员,同时分工监察京师各衙门,都察院也在其监察之下。对京师衙门的监察权限有:一是通过清查、核实京师衙门公务文书,检查各衙门的公务履行情况,定出政绩优劣,叫做“刷卷”。
刷卷一般是两年或者一年进行一次,对各衙门文书逐一核对,一件一件审阅 分为六档批语:“照过”,即按照程序正确履行完毕;“通照”,即按规定正在办理中;“稽迟”,即没在规定的时间内办完,“失错”,即公务虽然完成,但有失误;“违错”,即主办官员有顾虑,该办理的没有办理;“埋没”,该办的故意不办,贪赃枉法。刷卷完毕,御史们针对情况做出结论,或令改正错误,或者弹劾。
二是巡视京师军营,检查治安,缉捕盗贼。三是监察礼仪,朝会、祭祀时,监察官员失仪行为,祭品、祭具等是否符合规定。四是监察京师粮仓,科举考试时担任监考官。
对地方监察时,监察御史的主要职责分为两类:一类是专差御史；一类是按差御史。
专差御史是监察某项专门公务的,《明史职官二》规定有十项专差御史:清军、提督学校、巡盐、巡搽马、巡漕、巡关等等,分别负责清点核实军队人数,巡视国立学校教育和育人情况,监察盐、茶、漕运、关隘情况等。
按差又称为巡按御史,是代替天子巡狩天下的意思,地方军民政务、农田水利、仓储丰盈、狱讼治安、人才选拔、赋税徭役、吏治民风,所有这一切,都在其监察范围之内,同时还有着赈济孤寡、旌表孝义的义务。
对不良官吏,五品以上者,举出证据以后,由皇帝处置,五品以下者随时缉拿问罪。话本小说、笔记戏曲中描绘的钦差大臣,就是指巡按而言,其官品并不高,但因为是代天子巡狩,所以十分的威风。
清朝继承了明朝的分区监察地方官员的制度,将全国划分为十五个监察区,基本上和当时的省区相当,称为道,在都察院内有十五道监察御史。其职责构成和明朝相同,既分工监察京师各部院,又分道监察地方。同时,还有各种临时性的专差御史巡视地方,事毕则免。
从制度上说,明清的监察制度比以往的任何朝代都要严密得多;从功能上说,监察制度进一步成为君主集权的制度保证,监察官员成为实实在在的天子耳目,是天子控制臣下的得力依靠。皇权加强了,但是臣下的主观能动性也因此被限制死了,得不到任何的发挥,权力交叉、层层制约,导致的是行政效率低下,政风萎靡。
绝对专制必然导致绝对的腐败,帝王们处心积虑梦想达到的保证吏治廉洁、天下太平、江山永固的结果总是无法实现,最后不可避免地走向灭亡,其间的道理值得深思。
