自从鸦片战争西方列强的坚船利炮打开中国国门之后，加强海防、建设海军就成了清政府必须面对的重大课题。洋务运动创办造船工业和其他现代工业，进口西方先进军事装备，举办新式学堂，建设军事基地，并派遣海外留学生。然而，在1894年～1895年中日甲午战争中，拥有新式装备的北洋海军居然全军覆没，败给东洋邻国日本。
甲午战败后，许多研究者将失败的重要原因概括为军费不足，批评慈禧太后修建颐和园工程挪用海军经费，造成北洋海军的装备没有跟上世界海军日新月异的变化。那么，北洋海军的经费到底够不够呢？
小农经济支撑近代海军
恩格斯曾经指出：“现代的军舰不仅是现代大工业的产物，也是现代大工业的缩影，是一个浮在水上的工厂——浪费大量金钱的工厂。”落后国家可以依靠进口，把本国军队装备维持到一个较高水平，然而金钱财富却同经济结构、生产规模、资源状况、财政收入来源直接关联。这就注定了国防发展必然受到经济发展的制约。
1875年，清政府确定分南北洋建设海防的方案后，碰到的首要问题便是经费。清朝后期，常例的财源主要包括地丁、杂赋、租息、粮折、盐课、漕折等方面，以及新增的厘金、洋税、关税等，总计岁入近8000万两。常例开支，每年大约7000余万两。镇压太平天国和捻军，耗资巨万，西北边陲用兵，也是用费浩瀚。历年积蓄几乎罗致一空。所以当李鸿章受命督办北洋海防事宜后，最感棘手的正是经费问题。
不久，总理衙门和户部奏请由关税和厘金项下拨解南北洋海防经费。具体计划是，每年从各地关税中直拨约200余万两；从苏、浙厘金项下，每年各提银40万两，赣、闽、鄂、粤厘金项下，每年各提银30万两，总计200万两。全部分解南北洋海防大臣沈葆桢、李鸿章兑收应用。两项合计，海防经费每年共达400余万两，实在是笔不小的款项。
方案甫定，李鸿章便发现实际资金到账极少。比如1875年7月至1877年6月两个财政年度里，各省关实际仅解200万两，仅为名义拨款的四分之一。这反映出清廷指令失范，不能化作各地的具体行动。
1885年，清政府成立海军衙门，主管全国海防建设。原解南北洋收支的海防经费拨归海军衙门收放。海军衙门的经费来源，除常年海防协拨外，还在开办时从其他方面筹集总计300余万两。
总体来说，建设北洋海军的全部开支，包括20年的海防协饷、购买军舰以及官兵薪粮和日常费用等，共用银3500万两，占同期国库开支的2%左右，远远低于陆军的军费开支。但对于一个近于崩溃的封建国家，仍是不胜负担。更新军队装备，建设近代化海军，是时代发展的需要，也是清王朝维护其统治的需要。建立在小农经济基础上的封建制国家，没有相当的生产力水平和广泛的财源，仅靠各种捐厘税金，要维持一支近代化海军是十分困难的。清政府采用挖肉补疮的办法筹措资金，难免捉襟见肘，并且激化各方面的矛盾。
“人治”社会随意挪用军费
多年以来，人们一直有个疑问：屡屡申言缺乏经费的海军衙门，其筹集到的款项是否都用到海军事业上去了呢？
1885年，慈禧太后考虑到光绪帝即将亲政，自己归政后若要重修圆明园，不但国家财力难以支持，同时又会遭到反对，于是在当年6月21日下懿旨重修三海。根据档案记载，事实上工程在此之前已经开始动工。
三海工程包括北海、中南海所有的殿宇、房屋、道路、河池、假山、堤泊、电灯、铁路等，全部工程有100多处，整个工程经费总额在白银600万两左右。从1885年至1895年10年中，三海工程共计挪借海军衙门经费437万两。
根据对清宫档案的研究，三海工程并没有无偿占用海军衙门经费，所借款项后来都指定专款归还。关键在于同光年间，中央财政空虚，户部和内务府往往难以随时满足工程需款。海军衙门有固定的经费收入，因此在用款时有很大的机动余地。在“人治”社会，最高统治者会通过各种方式巧立名目，以避开制度对其的束缚。海军衙门所垫的款项虽然后来如数归还，慈禧太后孜孜以求的三海工程也如期竣工，但拆东墙补西墙，受损的却是海军。
到了修建颐和园时，挪垫进一步发展成为挪用。就在三海工程正以慈禧归政后颐养之所的名义大张旗鼓地进行施工时，复修清漪园之事也被提上议事日程。清漪园原是乾隆皇帝为庆贺母后60寿辰而兴修的林苑，慈禧选定清漪园作为自己晚年的另一处怡乐之所。园工是悄悄开始的。总理海军衙门大臣、光绪皇帝的生父醇亲王奕譞找了规复昆明湖水操旧制、在湖内修建水操学堂做理由。
纸包不住火。随着时间推移，清漪园动工复修的消息终于传了出去，弄得朝野沸沸扬扬。1888年3月13日，光绪皇帝发布上谕，向天下诏示此事，宣称三海修缮将次告竣，现将清漪园改名颐和园，量加修葺，以备慈舆临幸。从此颐和园工程便公开进行，直到1895年上半年方告结束。
颐和园工程究竟耗费了多少银两，现在尚难考证清楚。根据推算，工程用费约在1000万两白银上下。
长期以来，人们一直传说颐和园是挪用海军经费修造的，清末维新党人梁启超首创将园工同甲午海战失败相联系的说法，以激起人们对慈禧的仇恨。挪用的确切数额则说法不一，一般的说法认为在2000万～3000万两。根据目前能够找到的清宫档案测算，海军衙门经费用于颐和园工程的总额大约在750万两。
这里还应提一下“海军巨款”事件。1888年10月底，醇亲王致函李鸿章，透露颐和园工程用款不敷，嘱其与各地督抚设法“集款二百万两存储生息，以备分年修理”。李鸿章悟出此乃慈禧的旨意，立即通报各地督抚。各地督抚心领神会，争先恐后，结果合计集款竟达260万两。为了掩人耳目，故意将这笔款项称为“海军经费”。不久，御史林绍年上奏要求停止报效，竟遭懿旨严行申饬，而李鸿章、张之洞及所有参与“海军巨款”的督、抚、藩、臬、运司共25人却受到奖叙。这一事件，充分暴露了清末官场的腐败和吏治的黑暗。
还需说明，总理海军衙门大臣醇亲王奕譞主持颐和园工程，他四处筹措经费，甚至在工地上张贴的告示也落海军衙门的款，给人以海军衙门即颐和园工程处的印象。260万两巨款虽然打着海军名目，其实完全是各地督抚对慈禧的孝敬，不能算在海军经费的账上。从事后来看，这笔款子的本金未动，全部存在外国银行及借给开平矿务局孳生固定收益，利息用于解还从经费中挪用的100万两。但颐和园工程毕竟妨碍了海军的发展，从而对中国近代化的进程产生了消极影响。所以后人把账算在了慈禧头上。
慈禧太后缺这点钱吗？其实也不缺。1894年9月21日，也就是黄海海战后的第4天，太后下懿旨，毫不犹豫地掏出300万两私帑犒赏部队，这说明她的头脑并不糊涂，也说明她自己的小金库十分丰裕。同样，醇亲王、李鸿章、张之洞们的头脑也都不糊涂，260万两巨款完全是醇亲王导演的一场政治献媚丑剧。对比战前日本，举国上下集资捐款发展海军来同中国竞争，天皇也拿出私帑来资助，两国在后来军事战场上的胜负，其实在战争尚未爆发之前已经注定了。
官场扯皮导致军购停顿
在清末，由于海军经费一直无法完全按照计划拨付，李鸿章一直与各地督抚、总理衙门、海军衙门和户部有着打不完的口水仗。中法战争爆发之前的1883年12月底，总理衙门在《筹办海防折》中自我检讨称：“海防之说，创自十年以前，中外纷如聚讼矣。然购船购炮，所费不下数千万，而临事仍无甚把握；防倭防俄所费亦不下千余万，而沿海仍无甚规模。疆臣以部臣惜费为解，部臣以疆臣浪费为词，终之迁就因循，臣衙门实执其咎！”这把当时官场的推诿扯皮描绘得十分传神。
1891年5、6月间，李鸿章校阅北洋海军。回津后，他奏报称：“综核海军战备尚能日异月新，目前限于饷力，未能扩充，但就渤海门户而论，已有深固不摇之势。”并请于烟台、胶州口添筑炮台。清政府批准了他的请求。但差不多在同时，户部决定将南北洋购买外洋枪炮、船只、械器暂停两年，所省资金解部充饷。又过三年，1894年5月，也就是甲午战争爆发前夕，李鸿章再次校阅海军。他上奏报告，称西洋各国船式日新月异，即日本蕞尔小邦，犹能节省经费，岁添巨舰。中国自1888年北洋海军开办以来，迄今未添一船，恐后难为继。
主持停购军舰决策的，是户部尚书翁同龢。翁同龢是同治、光绪两任皇帝的师傅，作为正统士大夫的魁首，他有强烈的忧国忧民责任感。但这次停购外洋枪炮的决策却给海军事业的发展带来了消极影响。
甲午战争爆发后，户部曾这样为自己辩护：“查光绪十七年（1891年）四月间，臣等因部库空虚，海疆无事，奏明将南北洋购买枪炮船只机器暂停两年，借资弥补。前此既未尝议停，后此亦未阻购办。况自限满，迄今业已一年有余，新疆、甘肃、福建、安徽、湖南等省皆有购办大批外洋枪械之案，湖北则有添购外洋炼铁机炉之案，而北洋独未购办，是必该省船械足用，无待外求，非因部章为之限制亦可知矣。”
就事论事，户部的解释写得滴水不漏，李鸿章对1893年以后为何不要求购舰没有做过解释。可能在他看来，即使提出采购军舰也是白说，此时户部在财政上首先要保证的，是慈禧大寿的各项费用开支。他犯不上在这节骨眼上去争论购船经费。1894年4月7日，李鸿章写给海军衙门官员傅云龙的一封信中说：“前奉懿旨，新制小轮船五月内可造成，届时由通州陆运至昆明湖。”这个时候，满朝上下都在为祝寿忙碌，海军无钱添舰，却在为昆明湖造游艇。官员们对于歌舞升平的虚假景象心有不满，但也积极地参与其中，唯恐被落下，这些都是官场腐败的特征。
北洋海军是耗费国家巨额金钱建设的新式舰队。它的出现，在当时的中国政界和知识阶层曾产生过振奋，历次阅操，艨艟云集、舳舻相接，也给并不精通海军的朝廷权贵留下了深刻的印象。人们被北洋海军显赫的声势迷惑，不仅承认其训练、装备精良，甚至寄予不切实际的期望。甲午战争爆发初期，以翁同龢为首的清流文士坚决主战，这种决心，显然同“北洋海军可恃一战”的判断有很大关系。时人王伯恭曾记载：翁同龢力主战。李鸿章奏言不可轻开衅端，奉旨切责。翁同龢言李鸿章治军数十年，屡平大憝，今北洋海陆两军如火如荼，岂不堪一战耶？
李鸿章与翁同龢之间的扯皮，交织着不同政治集团对于国家战略与发展的认识、不同部门和派系之间利益格局的争执，但这种认识的差距和派系的争执，对于海军和整个晚清国防建设，对于甲午战争的失败，甚至对于中国近代化的进程，都带来了巨大的消极影响，值得认真予以总结。
