清朝的道员是介于省和知府之间的官职,一般情况是正四品,比从四品的知府略高一点。但特殊岗位的道缺不受品级限制,最高可以是正二品。
道员与知府的区别是,知府属于地方官,是大一号的知县,也是知县的上司,主要负责诉讼、征税和教化。而道员是省直官员,属于省府派出官员,有点类似于今天的省直各厅局和省府特派员。
道员由布政史司和按察使司分别派出,因而其职责也不同。大体上,道员分三种。
布政使司派出的,叫做分守道,其业务范围以民政、官员考绩、农桑、粮谷、赋税为主。按察使司派出的,叫分巡道,业务以司法和诉讼为主。
此外,分守道和分巡道都要兼职,比如兵备、水利、盐法、学务、河务、茶马屯田等,有军事职责的也叫兵备道。
第三类是直属总督的,不归省里管。指某一专业领域的道员,不兼职,主要是盐法、学务、河务、水利、督粮等。
这分两种情况,一种是直隶和两江总督这样的重臣,他们有一些特殊需要,比如学务、粮道等,要设道员管理。还有一种是中央直属,比如海关道,朝廷委托直隶总督管理。督粮道,委托漕运总督管理。
袁世凯的父亲袁保庆就是江宁盐法道,驻江宁,直属两江总督,主要的工作是为两江总督办理粮台,管理两淮盐政,实际上就是道光以前两淮盐运使。相当于70年代南京军区的后勤部长兼国家盐业专卖局局长。而且袁保庆军功卓著,是正二品大员,身份和级别与巡抚一模一样,他和当时的江宁布政使孙依言两人是时任两江总督马新贻最得力的助手。马新贻被刺以后,他们二人不畏权势,抵制曾国藩的欺上瞒下,仗义为马新贻出头。
李鸿章的心腹爱将盛宣怀就是在直隶海关道起家的。盛宣怀是清廷第一任海关道,甲午战争和其后《马关条约》的签订过程中,盛宣怀任劳任怨、鞠躬尽瘁,为李鸿章鞍前马后,虽然没有上过战场,但他的功劳一点也不比当时任何一个百战功高的将领差。尤为难得的是,他明知不可为而为之,顶着清流的谩骂,在全国人民“汉奸”的唾沫星子中坚持职守,为李鸿章分谤。
分守道和分巡道分驻各地,是因为古代的交通不便,作为省府机构的布政使司和按察使司不能只在省城驻在,必须就近到各地去办公,而地方的府县机构职能单一,也无法分担布政使和按察使的工作,所以要通过各地分设道员完成工作。
道员有的管一个府,有的管两三个府。带兵备衔的道员,有守土之责,相当于小号的巡抚,上马管军下马管民。但道员不是知府的直接上级,而是在某些业务上是他们的上级,这一点与今天各省的业务厅局与市县和地区的关系一样。
咸丰八年,海关总税务司设立,并由外国人管理。为了监督总税务司,咸丰皇帝在全国设置了十五个海关道,除了监督和保障清廷的权益,这些海关道还负责办理所在地的外交和通商事宜。
但除了津海关道以外,其它十四个海关道均由就近的分守道和分巡道兼任,但所有的海关道均向直隶总督报告工作,是直隶总督的属下。因此,直隶总督的手也伸向各地,使直隶总督的权力进一步扩大。
晚清上海海关道邵友濂就是李鸿章派驻上海和两江的眼线。当时直隶总督李鸿章与两江总督左宗棠为了陆防和海防争论不休,最终竟成政敌,而邵友濂在李鸿章打击左宗棠的过程中功不可没。邵友濂当时是两江总督属下的苏松太仓道,但由于兼海关道而受李鸿章节制。
道员的设立一般没有固定的常例,根据需要各朝都有变化。据《光绪实录》卷四和《清史稿,职官志三》记载,光绪中期全国设分守道二十个,分巡道七十二个,专职的津海关道一个,共计九十三个。
为了提高官制设置的效率,道员的驻地一般都要避免与知府在一起,并尽可能住在县一级城市,只有很少一部分专职道员,比如直属总督的盐法道、学务道、督粮道等驻在省城或大城市。
道员一般是正四品,但正三品的缺也很多。比如慈安太后的父亲穆杨阿就是广西右江道。右江道驻柳州,由于它是兵备道,又兼管理少数民族事务,权力非常大,是个满缺,也是个肥缺。广西另一个道员肥缺是左江道,也是个兵备道,满缺,正三品,驻省城南宁。
这两个道员缺是全国有名的好缺,但也有恶名昭彰的缺,谁都不愿意去。比如琼崖兵备道,在海南,烟瘴遍地,那个年月没有空调,北方人去了基本上是找死。还有甘凉道,几乎无一日不打仗,驻地苦寒,远离京城。
不过也有一些道缺,由于天高皇帝远,管的范围宽,甚至可以作威作福,比巡抚还实惠。
比如西宁道,管理整个乌梁素海的少数民族事务,在西北地界,除了乌里雅苏台将军和陕甘总督以外,就属他官最大。西宁道全称是西宁抚治兵备道,其实就是青海和甘凉巡抚兼西北民族事务总监,它的权限不止涉及一省,而是覆盖被俄罗斯占领部分、蒙古国全部、今天的内蒙、西藏地区,差不多大半个中国都归它管。它虽然要打仗,但他上面的乌里雅苏台将军和陕甘总督两职是专门打仗的,所以到他这里反而没有什么压力了。西宁道从二品,正省级朝廷大员,乾隆以前是满缺,后来为了打胜仗,不得不“参用汉人”。
兵备道有守土之责,因此战时要求兵备道必须有一定的军事素养。慈禧的父亲惠征就是安徽徽宁池太广道,加兵备衔,因此也是兵备道,正四品,驻芜湖。
咸丰二年,太平天国进犯安徽,芜湖首当其冲,惠征刚刚到任,情况不明,对属下也不熟悉,所以在太平天国刚刚开始围城时就弃城逃跑。他是守城主将,他一跑,芜湖立即陷落。咸丰皇帝大怒,要抓他回京问罪。
当时弃城逃跑肯定是死罪。后来的两江总督何桂清因为弃城逃跑甚至被拉到菜市口一刀斩了。惠征胆小,跑到镇江以后就病倒了,每天担心皇帝派人来抓他,没几天就死了。