世界各国对供应链的武器化会带来哪些后果？

法意导言

有关全球化，如今通常的形容是：更大的经济交流让权力日趋破碎和分散。但本文认为，这些新的经济互动与相互依存——金融和信息交流——得以塑造战略机遇，并在全球网络结构中形成胁迫。从结构性的角度来理解相互依存，会发现在这种相互依存中产生了国家之间持久的权力不平衡，而这个复杂系统有着产生不对称网络结构的趋势，其中一些节点是“枢纽”，并且比其他节点连接得更为紧密。国家依赖于网络的全景监视效应和阻塞效应：通过前者，优势国家利用其网络地位来获取相对于对手的信息优势；通过后者，它们可以切断对手的网络优势。在金融信息领域，美国及其盟友能够同时产生全景监视效应和阻塞效应；在互联网通信领域，美国即使没有得到其盟国的同意，也能够运用全景监视效应，但却不能产生阻塞效应，这种不同证明了网络战略的局限性。本文原载于《国际安全》2019年第44期。

相互依存的武器化全球经济网络如何塑造国家胁迫作者：亨利·法雷尔、亚伯拉罕·纽曼译者：徐梦瑶

一、背景：全球经济网络与制裁

2018年5月，特朗普政府宣布美国退出关于伊朗核计划的联合全面行动计划协议，并重新实施制裁，制裁的结果在很大程度上是因为美国在全球金融网络的重要性。这种单方面的行动引起了美国的欧洲盟友们的抗议：法国财政部长布鲁诺·勒梅尔尖锐地指出，美国不应该是“全球的经济警察”。对伊朗重新实施制裁只是美国最近如何利用全球经济网络实现其战略目标的一个例子。虽然学者早就认识到了能源市场在实现地缘战略目标方面的关键重要性，但金融和信息市场正迅速发挥着同样重要的作用。在罗莎·布鲁克斯的描述中，全球化创造了一个将一切转变为战争的世界。资金、信息和实物产品的跨境流动为各国带来了新的风险，也为各国利用或减轻这些风险提供了新的工具。正如托马斯·赖特所描述的那样，其结果是一个相互依存与权力争夺达到前所未有程度的世界。因此，不愿卷入直接冲突的国家可能仍然会采取除战争之外的一切措施。全球经济网络具有国家安全隐患，因为它们增加了先前相对自治的国家之间的相互依存度。然而，现有理论对于国家如何利用网络结构作为胁迫工具只提供了很少的指导。同样，有关经济制裁的研究尚未充分认识到经济网络的后果以及如何它是如何被当作武器使用的。相反的，这些文献主要着眼于解释直接制裁的成功或失败。本文建立了对国家权力的不同理解，突出了相互依存的结构性，特别是国内制度与胁迫性网络的相互依存关系，金融通信、供应链和互联网等网络联系将被作为理解全球化及权力的核心。从结构性的角度来理解相互依存，会发现在这种相互依存中产生了国家之间持久的权力不平衡，而这个复杂系统有着产生不对称网络结构的趋势，其中一些节点是“枢纽”，并且比其他节点连接得更为紧密。不对称的网络结构使“相互依存的武器化”成为可能，一些国家能够利用相互依存关系来胁迫其他国家，尤其是对国际网络结构中的中心节点拥有政治权威的国家，可以通过独一无二的地位将成本强加给其他国家。如果它们有合适的国内机构，它们可以将网络武器化，从而用来收集、切断信息，发现并利用他国的弱点以迫使政策改变，或阻止不受欢迎的行动。国家如何从相互依存的武器化中获得强大的优势？这依赖于网络的全景监视效应和阻塞效应。通过前者，优势国家利用其网络地位来获取相对于对手的信息优势；通过后者，它们可以切断对手的网络优势。为论证论点的可信度，文本提出了两个实质性领域的详细分析：金融信息和互联网通信。这些领域对一系列关键的安全问题具有重要意义，包括反恐和大国竞争。此外，全球金融和互联网经常被描述为改变经济网络的先锋。在金融信息领域，美国与其盟国一道，拥有充分的管辖权和有力的国内机构，责成枢纽国家向他们提供信息并切断自身与其他国家的联系；在互联网通信领域，美国也有司法管辖权但缺乏国内机构。因此，在金融信息领域，美国及其盟友能够同时产生全景监视效应和阻塞效应——只要他们达成一致；而在互联网通信领域，美国即使没有得到其盟国的同意，也能够运用全景监视效应，但却不能产生阻塞效应，这种不同证明了网络战略的局限性。本文没有重复关于贸易和信息交流的传统观点，而是强调新的经济互动形式——金融和信息交流——如何塑造战略机遇，特别强调全球网络结构如何形成胁迫。

二、全球网络：国家治理术与网络结构

枢纽和辐条

全球化培育了新的交流网络——无论是经济的、信息的还是实体的——这些交流网络重塑了国内经济。金融部门依存国际信息网络，而这些信息网络已成为国内银行和金融机构转账和相互联系的关键手段。众所周知，互联网等信息网络是国际化的：一个单独的网页可以将来自无数独立服务器的内容和广告拼接在一起，而这些服务器可能位于不同的国家。这种网络通常被自由主义者描述为一种“复杂的相互依存”，一种支离破碎的政体。然而自由主义学者强调行动者的权力资源而非结构性因素，强调相互依存是如何产生相互而非单方面的脆弱性。随着全球化的发展，自由主义者继续争辩说，全球网络导致相互依存，而这种胁迫性战略往往不那么有效。但本文认为，网络结构决定了行动者能做什么或不能做什么，“新结构主义者”致力于了解全球新兴现象对国家和其他行动者的影响。网络结构可以对权力分配产生重要影响，它们导致了一种特殊的、切实的、持久的权力不平衡，全球经济网络已经在向“枢纽和辐条（hub and spoke）”系统靠拢。网络涉及两个要素: 首先，是“节点”，每个节点代表网络中的一个特定参与者或位置; 其次，是“纽带”（有时被称为边缘），或者说节点与节点之间的连接，它们传递信息、资源或其他影响。纽带的样式和链接模式就是网络的“结构（topography/structure）”。网络结构是无数行动者的行为所累积的结果，这些行动者聚集在一起产生结构，而结构影响他们的行为。市场行动者以市场为中心的策略无意地导致了高度集中的全球通信、交换和物理生产网络，不对称的增长意味着全球化会产生明显的网络不平等。随着网络的增长，新节点更有可能连接到已经有很多联系的节点，而不是连接到联系较少的节点。在网络效应中，一项服务对其用户的价值随着使用该服务的用户数目的增加而增加，这可能导致行动者聚集在已有许多参与者的网络上，最终导致网络提供者形成“枢纽和辐条”结构。在中短期内，这些机制可能会产生强烈的马太效应（rich-get-richer effects）。在这种效应中，网络中的某些节点比其他节点在网络中更为核心。它们出现后，它们对个别经济行动者改变它们的努力具有高度抵抗力; 一旦网络建立起来，它们就是自我强化的; 随着模式开始建立，新的节点极有可能强化而不是破坏现有的不平等分配模式。这些不仅仅是抽象的理论主张，它们描述了许多全球经济网络。贸易和银行业的研究表明，美国和英国是全球金融网络中联系极为密切的节点。在一个网络化的世界里，企业经常在规模收益递增、网络效应或其他因素相结合的情况下运营。这些影响将市场推向赢家通吃的平衡，在这种平衡中，只有一家或几家企业占据了最大份额，因此也就产生了优势和影响力。一旦建立起来，这些中央网络结构就很难受到外来者的挑战，因为它们具有协调能力（挑战者不仅必须证明它们有更好的办法，而且还需要协调大量行动者脱离现有的模式或组织，转向不同的模式或组织）。值得注意的是，大多数中心节点不是随机分布在世界各地，而是典型地集中在发达工业经济体，尤其是美国。这种分布反映了网络分析中常见的马太效应，以及最近一波全球化的特殊时机，这一时机恰好与美国和西方主导的相关创新周期时机相吻合。简而言之，全球化产生了一系列新的结构性力量，经济行动者的种种活动创造了自我强化的网络结构，其中一些经济中介高度集中地位于网络中心，而大多数其他节点依存于它们。一旦这些结构建立起来，经济参与者就很难改变或实质性地取代它们。

三、网络权力：全景监视效应和阻塞效应

全景敞视监狱

权力有两种来源，而这两种权力来源可能是经济相互依存的结果。第一种权力来源是市场权力，拥有庞大经济市场的国家可以利用市场准入达到战略目的；第二种权力来源是相互依存，依存于另一个国家的特定商品而缺乏替代供应商的国家可能对冲击或操纵更敏感。全球经济网络具有独特的后果，它的影响远远超出了国家单方面决定允许或拒绝市场准入，或施加双边压力。全球经济网络允许一些国家在网络层面上将相互依存作为武器，尤其是形成“全景监视效应”和“阻塞效应”。

第一种效应是“全景监视效应（panopticon effect）”。边沁对全景敞视监狱（简称“全景监视”）的概念基于一种建筑，在这种建筑中，一个或几个核心人物可以很容易地观察到其他人的活动。能够接近枢纽节点或拥有这些节点管辖权的国家可以利用这种影响来获取更多的信息。由于枢纽是网络结构中至关重要的中介，其他参与者在通信过程中想要避开这些网络则是困难或甚至不可能的。随着技术的发展，各国收集对手活动信息的能力也相应地变得更加复杂。金融机构对可搜索档案的依存使银行分支机构和互联网终端成为有价值的信息来源。在全景监视效应下，国家的直接监视能力——收集和处理私人网络参与者的信息——将产生质的飞跃。

第二种效应是“阻塞效应（chokepoint effect）”，包括特权国家限制或惩罚第三方的能力。由于枢纽节点提供了非常便利的好处且极难规避这些好处，能够控制枢纽的国家拥有相当大的强制力，而被拒绝进入枢纽的国家则可能遭受重大后果。国家可以使用一系列工具来实现阻塞效应，在某些情况下，国家对主要枢纽拥有唯一的管辖权，这使它们有法律权威来规范市场使用问题；在其他情况下，中心可能分散在两个或两个以上的司法管辖区中，这迫使各国共同努力以利用胁迫的好处。当然，只有那些对枢纽节点拥有实质或法律管辖权的国家才能利用相互依存武器化的好处。因为全球化的网络枢纽并不是随机分散在世界各地，而是不成比例地分布在先进的工业国家，特别是美国。这种地理上的倾斜实际上意味着，只有美国和其他几个关键国家才能享受到相互依存武器化的好处。

同时，这还与不同国家的体制结构有关。各国能否运用这些效应，取决于本国的基础网络结构和国内机构的协调。那些对网络枢纽拥有司法管辖权并享有足够制度能力的国家将能够同时部署全景监视效应和阻塞效应，但国内机构在能力和关键规范方面的差异可能会限制它们使用这些胁迫性工具的能力。如果对关键枢纽的控制分散在少数几国，由于国内权力的结构以及国家与社会的关系，它们可能会缺乏胁迫能力，或者它们只能依赖于全景监视效应而非阻塞效应。这些国家可能需要彼此协调，利用适当的法律和监管机构来开发枢纽，从而利用相互依存的武器化。

四、不平等的兴起：国际金融与互联网信息

全球化在两个核心领域——金融和信息——出现了强烈的系统性不平等。市场参与者通过建立机构，垄断技术以减少分散市场中的交易成本，并在这样做的过程中产生潜在的控制点。

（一）国际金融与SWIFT中心化

为了管理数十亿美元的日常交易和交易，全球金融依赖于一套规模小得多的幕后安排以促进资本流动——即所谓的支付系统。企业和银行依靠这些支付系统将资金从一个实体转移到另一个实体，而支付系统的一个关键组成部分就是金融机构之间可靠和安全的通信。

自20世纪70年代以来，银行间通信就一直由 SWIFT 提供。该组织的主要目标是建立一个金融交易实体之间转移支付指示的系统，包括银行、结算机构，甚至中央银行。使用 SWIFT 的银行越多，它为其成员创造的可观网络利益就越多，成员银行倒戈的可能性就越小。到世纪之交，几乎所有主要的全球金融机构都使用SWIFT系统处理交易（见图一）。

图一：SWIFT通信量（百万/年）

（二）互联网与美国弗吉尼亚州

20世纪90年代早期，当互联网走向公众视野时，它被认为是一种天生抵抗中心化的技术。但随着时间的推移，互联网的基础架构变得越来越集中。一些互联网变得重要得多，一些国家也越来越有能力对进出本国的流量实行控制，同时审查或控制许多对互联网的使用。

互联网最重要的基础设施元素是光纤，这些地理位置固定的光纤，效率远远高于卫星或电话线等渠道。现代互联网日益增长的复杂性和规模，威胁着网络连接速度。作为回应，互联网交换点应运而生，这促进了服务提供商和基础设施骨干之间的通信。这些互联网交换点通常位于主要城市，大量的流量通过几个关键节点传输，从而为美国和欧洲的大多数国内互联网流量提供渠道，并同时支持不同全球网络之间的联系，使互联网得以运作。

网络经济同样导致了电子商务经济的集中化，网络效应和新的规模收益递增加强了少数电子商务公司的全球主导地位，而这种主导地位部分归功于美国政府的政策。美国认为，数据治理应尽最大可能地跨界自由流动（当然，除非这种流动干扰了美国公司的知识产权或其他重大利益）。此外，它还应当主要以自律（self-regulation）为基础，这就给了私营公司很大的自由来制定规则。

自律也是美国国内法规的原则，重要的比如1996年《通信规范法案》第230条。该条使得电子商务公司免于为他人提供的内容承担“平台责任”。Facebook 和 YouTube等公司得以利用平台免责的规则迅速扩大规模，允许大量用户分享内容，除非它们被告知内容存在侵犯知识产权的行为。

全球数据流量的很大一部分是通过少数公司的服务器传送的，而这些公司往往位于美国。随着越来越多的在线服务转向云架构（云架构将客户数据和处理能力存储在在线数据中心），云提供商已经成为了中心枢纽。例如一项估计表明，全球70%的网络流量通过亚马逊位于北弗吉尼亚州的网络服务。

横贯大陆的光纤电缆、互联网交换、垄断的服务提供商和地理上集中的数据中心，这些因素帮助建立了一个非常不对称的网络。在这个网络中，通信不是广泛分布的，而是通过集中在美国的主要枢纽进行传输，并引导着全球绝大多数数据的交换。

五、枢纽的武器化：SWIFT与棱镜

“棱镜计划”

随着这些中心枢纽在信息和在线通信领域的兴起，各国（特别是美国和欧盟成员国）开始认识到，它们可以利用网络本身的联系，将相互依存武器化。下文的案例例证了两种形式的网络权力：全景监视效应和阻塞效应。互联网的例子强调了国内机构和规范如何约束美国的行为，即使它有物理和法律管辖权的关键枢纽。（一）SWIFT、反恐和防止核扩散SWIFT展现了全景监视效应和阻塞效应如何在全球网络中发挥作用，而美国政府很早就开始考虑 SWIFT的潜力。金融行动特别工作组（FATF）是一个重点关注反洗钱的核心全球治理机构，它在1992年与SWIFT接触，试图获取SWIFT中的记录以追踪非法活动，但SWIFT拒绝了这一请求，声称它不能向公共当局提供信息，这种请求必须提交给参与交易的银行和其他金融机构。SWIFT在20世纪90年代的绝大多数时间都顶住了政府的压力，但它在911袭击之后屈服了。恐怖袭击发生后，美国财政部开始研究如何利用全球金融体系遏制恐怖主义融资，并得出结论：财政部可以依法向 SWIFT 发出可执行的传票，迫使其提供金融数据。财政部的这一举措后来被称为“恐怖主义资金追踪计划（TFTP）”，并将 SWIFT 作为重要的数据来源。SWIFT数据成为了美国反恐行动的罗塞塔石碑（Rosetta Stone被用来暗喻解决某个谜题的关键线索），因为它揭示了恐怖主义融资的复杂网络，而政府利用这些数据作为关键工具以识别恐怖分子的行动、通谋者和计划。美国和欧盟将SWIFT武器化的努力不仅限于全景监视效应，也着眼于阻塞效应。鉴于几乎不存在SWIFT的替代品，若被切断与SWIFT的联系，效果几乎等同于在核武器领域所受到的制裁。2018年，美国退出了伊朗协议，SWIFT的阻塞效应变得更加复杂。美国威胁要对伊朗重新实施SWIFT限制，而SWIFT为此将伊朗关键机构除名，同时公开表示这样做是为了维护整个金融体系的稳定。SWIFT的武器化表明，其一面通过收集大量可用于安全目的的数据，一面系统性地将相关国家排除在世界金融体系之外。全球化网络确实可以被用来行使“控制权”，这与人们对全球化、自由化的期望背道而驰。正是因为 SWIFT是全球经济交流的重要枢纽，它使得那些对其拥有管辖权的国家使用全景监视效应和阻塞效应。此外，全球金融网络结构为美国（和欧盟）提供了非凡的战略资源。如果没有这种网络结构，这两个国家就无法获得相关数据（如第三国之间具有战略重要性的资金流动）。（二）国家安全局、棱镜和反恐由于不对称的网络结构，美国在信息网络和电子商务领域享有类似的——甚至可以说更大的——主导地位。然而，美国并不急于部署阻塞效应，这体现了其利益上的战略考量：美国认为，通信技术的普遍传播和美国电子商务武器的全球主导地位符合其利益。不过，尽管美国较少运用阻塞效应并推动了开放互联网的事业，它仍在利用全景监狱效应的巨大优势。网络中心和电子商务公司集中在美国境内，这为信息收集提供了非凡的好处，尤其是在911袭击之后。在某些情况下，美国政府能够通过与科技公司的秘密关系进行监控。迈克尔·赫希（Michael Hirsch）描述了科技公司是如何担心被视为“政府的工具”，但又愿意在关键问题上与政府合作。在棱镜计划下，美国政府拥有强制科技公司提供有关非美国个人记录和信息的法律权威。其他国家当然也参与了监控活动，包括欧盟成员国（欧洲隐私法目前并不禁止外部监控间谍活动），但他们缺乏如美国网络中心般的“本土优势”，收集有用信息的能力相应减弱，欧洲盟友们为了自身安全需要，仍严重依存美国分享的监控数据。

六、结语

世界已经进入了网络政治的新阶段，各国如果要利用全景监视效应和阻塞效应，就需要同时对网络枢纽和适当机构施加影响。当特权国家开始将相互依存武器化以用于战略目的时，其它国家也可能开始从战略角度考虑经济网络，试图将自己与网络隔离开来，甚至在某些情况下重塑网络，以便将自己的弱点降到最低。各国抵制相互依存武器化的努力，部分反映了它们的自治程度，即使这可能导致他们面临着更大的国家权力限制。

徐梦瑶北京大学2019级法律硕士，法律与公共政策方向。