在回答这个问题之前，首先纠正提问者的一个认识误区，清朝的总督和巡抚并不都是正二品！清朝总督编制为正二品、巡抚编制为从二品，虽然都是二品官员，却相差了一个级别。与此同时，清朝的疆臣经常会有加衔，总督加兵部尚书衔者为从一品、巡抚加兵部侍郎衔者为正二品。但无论怎么说，总督的级别总体上还是要高于巡抚。

总督与巡抚是否属于上下级

总督编制为正二品、巡抚编制为从二品，从这个层面来看，总督的级别要高于巡抚，那么，清朝的总督是巡抚的上级吗？答案是明确的，不是！清朝的总督和巡抚经常被并称为督抚，有的省份甚至不设总督或者由总督兼领巡抚职权。如河南省、山东省就不设总督，除了雍正年间为田文镜“因人设岗”、短暂设置过河南山东总督之外，清朝二百余年里，河南省和山东省都没有设置过总督。反之，直隶和四川除清初短暂设置过巡抚之外，大多数时期都是由直隶总督、四川总督兼领巡抚职权，不专设直隶巡抚和四川巡抚。因此，总督与巡抚之间并不是天然上下级关系。

出于防止出现地方实力派的政治需要，清朝自入关之初就刻意在地方制造权力平衡，总督与巡抚之间没有隶属关系，他们都只对皇帝负责。换言之，总督指挥不动巡抚、巡抚更加指挥不动总督，他们都只听命于皇帝！一旦有什么矛盾，也只能各自上书，由皇帝裁决。这就使得清朝地方总督、巡抚之间经常发生摩擦，如著名的两江总督噶礼与江苏巡抚张伯行之间的争斗，屡见不鲜。但出于维持地方权力平衡的需要，清朝皇帝刻意保留了这种争斗，有了争斗就需要仲裁，而充当仲裁者的恰恰就是皇帝本人，从而使皇帝牢牢地控制住了地方！

地方官员到底该听谁的

众所周知，清朝总督与巡抚的辖区是存在重叠的，尤其清初的四川总督与四川巡抚，辖区完全重叠！那么，地方官员到底听谁的呢？这还要从总督与巡抚的职权范围说起。

清朝的总督主管一省至数省政务并拥有节制辖区绿营驻军的权限；巡抚主管一省政务并有权节制辖区绿营驻军。看起来的确是重叠的，但这其中还是有侧重的，总督更侧重军政，巡抚则更侧重民政。总督对民政的管辖更侧重于对巡抚的“节制”，即起到一个监察作用。再说通俗一点，总督更多地起到一个监视、牵制巡抚的作用，他更侧重于军政方面，并不具体主管民政。反之，巡抚同样拥有参劾总督的权力，二者相互制衡，并没有谁领导谁的问题。

那么，地方官员到底听谁的就相对比较明确了。布政使、按察使、道员都不属于军政事务官员，他们自然必须听巡抚吆喝！总督无权越过巡抚直接指挥布政使、按察使等等。但是，总督有权在民政事务上给巡抚挑刺儿、找茬儿！这就是清朝督抚矛盾的源头。除此之外，总督更侧重于节制辖区绿营驻军及相关军政事务。当然，对于本省绿营驻军，巡抚同样有节制权。但是，这种节制同样更侧重于监视，无论总督、巡抚都没有调动驻军的权限，他们仅仅是节制。

换言之，总督更侧重于总管、协调的角色，而巡抚更侧重于具体事务。这就是为什么田文镜和李卫升任总督之后都带了一个小尾巴“兼管巡抚事”的原因所在。因为总督虽然位高权重，却不便插手各省具体民政事务，他只能针对巡抚，给巡抚挑刺儿，却不能直接指挥布政使、按察使。

地方官员到底听不听吆喝

清朝有一个与现在完全不同的地方，那就是没有中管干部、省管干部、市管干部之分。清朝从九品以上官员全部由吏部统一安排、任命，各省督抚无权任免官员，只有建议权。换言之，无论总督、巡抚，都没有任免手下官员的权力，他们只能向皇帝提出建议，经皇帝同意后，由吏部进行任免、调动。

这就造成了一个问题，地方官员的乌纱帽不掌握在总督、巡抚手中，这也是电视剧《雍正王朝》里江苏布政使、按察使敢软顶巡抚李卫的原因所在。李卫干着急也没辙，只能通过“翻冤案”去整倒按察使，也什么？因为巡抚兼着都察院右副都御使，拥有监察权，他可以查究、参劾官员不法。清朝的巡抚能够镇住、管住手下这帮布政使、按察使、道员，靠的就是这个监察权！我任免不了你们，但可以参你们、让皇帝免了你们……说到这里诸位应该知道为什么清朝非要给总督加都察院右都御史衔、给巡抚加都察院右副都御使衔了吧？

综上所述，清朝的总督和巡抚之间并没有明确上下级关系，各省的地方官员归各省巡抚管辖，总督无权直接指挥各省地方官员。但是，总督有监察巡抚的权力，可以给巡抚挑刺儿、找茬儿！总督与巡抚的辖区虽有重叠，但侧重点不同，虽然相互之间会产生摩擦，但并不影响实际运作。

很简单，总督对巡抚有意见，只能向皇帝上书，却不能越过巡抚直接指挥布政使、按察使。他可以掣肘巡抚的权力，却无法代替巡抚，在皇帝仲裁之后，巡抚负责执行，总督无权干涉具体执行工作。这就保证了皇帝意志在地方的贯彻实施，虽然可能造成效率低下的问题，但不失为一个维护皇权的好办法。不过话又说回来，在那个没有电脑、手机的时代，效率从来就不是什么大问题！

题主说的不确切。

• 前提：少数民族统治的心理

这是清朝作为少数民族政权统治，其心理是提防汉人，担心汉族人团结起来，这是前提。故清朝在制度设计上，做出了多项举措：

1. 在全国各地设置了14位驻防将军，统领八旗精锐，监视各地绿营兵;

2. 设置了新疆、察哈尔、台湾、东三省作为禁地，禁止汉人进入，作为其自留地;

3. 封疆大吏多由满人担任。

• 其次，清代总督和巡抚不都是正二品。

清代总督、巡抚同为封疆大吏，清代制度都赋予了节制地方兵权、监察地方的权力。故清代官制规定：总督岗位职责是，“厘治军民、统制文武、察举官吏、修饬封疆”，为正二品。加尚书衔、兼右都御史衔者，为从一品；不加尚书衔，也会加兵部侍郎衔、兼右副都御史衔。

巡抚岗位职责是，“宣布德意，抚安齐民，修明政刑，举革利弊”，为从二品，加兵部侍郎衔，兼右副都御史衔者，为正二品。

• 管辖区域的设置问题。

总督、巡抚经过一系列的变化，在乾隆朝确定下来，在全国18个省份中，设15个巡抚，8个总督，多由满人担任。总督管辖省份一个到三个不等，巡抚只管辖一个省份。

这样的制度设计，主要是让总督与巡抚，起到相互制约、监督。此外，布政使、按察使虽然是总督、巡抚的属员，但却无权裁撤。一省的官员考核、财政收支留存由布政使全权负责，对接吏部、户部。一省的刑名、驿传由按察使全权负责，对接刑部、兵部。等于清政府以两司限制总督、巡抚的权力，直接控制地方督抚，户部还可以通过藩司控制一省的财政，集权于皇帝，来保证整个“满洲党”的万世基业。

剩下才是总督、巡抚在自己的“一亩三分地”，分三种情况：

1、督抚同城办公（如云贵总督与云南巡抚同驻昆明），总督节制巡抚，巡抚权力较小，巡抚听总督的。这时候分工上，总督偏军事职能，巡抚偏民政。

2、不设巡抚（如直隶只设直隶总督，不设直隶巡抚），总督兼巡抚职，不存在听谁的问题。

3、不设总督（如山西只设山西巡抚），巡抚加提督衔，节制一省总兵以下绿营兵，也不存在听谁的问题。

后记

如此，督抚与两司之间职能上的重叠，造成遇事相互推诿，行政效率低下、人浮于事。直接导致了太平天国势如破竹，短短两年便横扫东南六省，清朝大厦将倾之势。为此，咸丰皇帝不得不起用汉人担任地方督抚，并且权力松绑，下放军事、财政、人事等大权，曾国藩、李鸿章、胡林翼等人，才慢慢挽回局面。

各位看官，不知道您，怎么看？

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这个事情不必深究，这就好比今天，你一镇长，到底是该听县长的还是听县委书记的？答案肯定是两人的都听，又或者是你一镇长，是听县长的还是听市长的，答案也是两人都听，至于怎么听，那就是为官之道了，小民们不懂里面的道道，而县长与县委书记，对外都是一县之长，但在内部肯定稍高稍低之分，县长与市长，管辖区域虽重叠，但肯定有大小之别。

宋荦，曾任江苏巡抚达13年之久，在清廷“不致久任”惯例下，实属罕见，康熙有3次南巡到江苏，都由宋荦接待，被康熙誉为“清廉为天下巡抚第一”。

先纠正一，清朝的总督和巡抚不是同级别，两者有着严格的级别之分，总督官秩正二品，惯例会加衔兵部尚书或右都御史，为从一品，巡抚官秩从二品，惯例会加衔兵部侍郎或右副都御史，为正二品；总督管理着数省的军政，而巡抚只管一省，这里面谁大谁小，一目了然。

保定的直隶总督署，是现存最完整的总督署。

其二，两者还是有清晰的区别的，清朝总督的全称是“总督某某等处地方，提督军务、粮饷兼巡抚事”，巡抚的全称是“巡抚某某等处地方，提督军务、兼理粮饷”，从这里面看，总督和巡抚的具体职能是有交叉的，但总督能兼巡抚事，意为地位和权力在巡抚之上，当然巡抚也有专管的事儿，比如税务、盐务等，于是清朝的总督与巡抚稍有区分，总督侧重于军政，巡抚侧重于民政，这就是所谓的“总督专重兵制，巡抚专重吏治”。

骆秉章，四川总督，晚清八大名臣之一，石达开死于他之手。

督抚并存是明清统治者集权中央、保障地方的一种手段，如果权力集中于一人，会导致地方做大，如果地方事权分割，督抚的力量削弱，能互相监督，不得僭越，彼此纠劾。一省的地方官员如有要事，向直属上级汇报即可，如有重大政务，会由督抚共同商议后上报中央。当然，清朝的督抚同为地方大员，职权略有高低，彼此争斗不在少数，比如康熙时期江苏巡抚张伯行和两江总督噶礼争权水火不容，最后以噶礼被革职结束，其实和今天的党政系统一样一样的。

说明一点，总督本官正二品，加尚书或者右都御史为从一品。巡抚（除山东）从二品，加兵部侍郎或左副都御史为正二品。

通常，总督驻地归总督管辖，其余地方则归巡抚管辖。

比如，两江总督驻地江宁，实际控制江宁布政使辖区、驻军淮安的江北提督，就是图上浅红色部分的地方官员，均听命于总督。

江苏巡抚（及江苏布政使）驻苏州，实际只能控制深红色部分，与驻松江的江南提督。

所以，整个江苏官员中只有驻苏州的江苏按察使才负责全省事务，像一个省级官员。

安徽巡抚控制安徽省。

这句话本就有问题

清代很多时候是延续明朝的制度，因为满清初期的统治艺术不如汉人嘛。清代的总督和巡抚也是继承了明朝，但是又不大一致。按照清朝的官制，总督一般是正二品，部分加授兵部尚书衔的是从一品，而巡抚是从二品，不是正二品，所以严格的来说，总督的官位是大于巡抚的

而且总督的权力也大于巡抚

具体的说就是清朝的总督统辖一省或数省行政、经济及军事的长官，但是巡抚，只有一省的军政和民政，没有军权。有时候总督和巡抚的辖区有重复，这很正常。比如湖北巡抚和湖广总督不但辖区重复，就连驻地都在一起。但是二者之间是没有从属关系，只是谁强势罢了

以上就是小编的看法，如有出入还请斧正

按理来说，为了避免官员之间发生有关权力的纷争，同级官员们的管辖区应该是不存在交集情况的。但是实际上，在清朝的时候，就出现了总督和巡抚的管辖区出现交集的情况。

偏偏这两类官都属于正二品级别，所以在没搞清楚它俩到底谁更厉害这个问题前，很难判断出地方官员在同时得到他们两人发出的不同命令时，到底应该优先听从谁的指令。

那么，你知道清代的总督和清代的巡抚这两类官到底谁更厉害吗？其实，要想搞清楚这个问题，你直接往下看就行了，因为答案就在下面的内容中。

一、总督和巡抚的品级和关系。

看到文章标题的时候，可能有不少人会直接被误导了，真的以为总督和巡抚都是正二品的官，并且开始思考起两者之间的关系问题。其实，从品级方面来看的话，总督跟不加任何其他头衔的巡抚的品级并不完全一致。

总督的品级为正二品，这是毋庸置疑的。但是说到不加任何其他头衔的巡抚的品级，那大家可得注意了，它可不是正二品，而应该算是从二品。从二品跟正二品之间，可并非对等的关系。就跟正副官似的，起码在品级方面是能分得出个高低大小来。

想必我们提点到这里，大家应该都已经清楚二者之间的品级存在正二品大于从二品的情况了吧？那么，它们之间的关系又如何呢？难道总督算是巡抚的上级领导吗？

其实，情况并非如此。总督虽然在级别上比没有加任何头衔的巡抚高一些，但他们二者之间却并不存在上下级的隶属关系，而更应该算是互相牵制和监督的平级关系。因为皇帝不希望在地方出现实力很大的官方群体，便采用这种方法来让这二者互相监督和互相牵制。

这样一来，若是一方做出了出格的举动，另一方就可以及时检举。且他们只能以这种方式来消灭对方，而不能做出一方直接将另一方干掉的举动。

二、谁给地方官下的命令更好使。

既然总督和巡抚存在上述这种特殊关系，那肯定就会有不少人对这个问题感到好奇，即谁给地方官下的命令更好使呢？其实，这就涉及到一个权限问题了。总督手中的权限就是管理一个地方的军政事务，而这一块儿的工作，巡抚是不能直接干涉的。

而巡抚呢，他的权限就是管理一个地方的民政事务，总督再怎么厉害，他也无权直接插手民政事务方面的事情。

因为地方的布政使、按察使、道员等都不属于军政方面的官儿，故而他们几个都是归巡抚管理的。这样一来，若是他们犯了错，巡抚就可以处置他们。但是总督即便掌握了他们的罪证，也不能直接越过巡抚而处置掉他们中犯错的人。而要将掌握的证据写成奏折呈递给皇帝，然后由皇帝派人调查核实和处置真正犯错的人。

若是总督胆敢越权办事，别说巡抚不答应了，估计皇帝还会先于巡抚去找总督算账。所以说白了，起码地方上的布政使、按察使、道员等官员都归巡抚管，他们相较于军政方面的一些官员而言，肯定更乐意听从巡抚给他们下达的命令。反之，跟军政方面相关的官员，自然是更乐意听从总督给他们下达的命令了。

三、地方官会选择听从谁的指令。

可能有人会说，前面的内容不是已经将这个问题介绍清楚了吗？怎么又旧事重提了呢？其实，我们在这里是想跟大家提一个细节问题，那就是清朝官员的管理方法跟现代的管理方法存在的差异。现代的官员都是上级统领下级，然后一级一级往下，呈现出金字塔的样子来。

但是在我国清朝，官员统一由吏部管理。不管是任免官员，还是处置官员，那都不是地方官能说了算的。必须得先上报朝廷，等朝廷颁下旨意，这才能进行实际处理。

如此一来，即便是地方的一些小官吏，也不是总督和巡抚能够轻易拿捏得了的。不过他们这些正二品或者从二品的官也并没有那么惨，因为起码他们手中还有个监察权可以行使。

即当他们看谁不顺眼的时候，正面不好亲自动手收拾对方，就可以行使监察权来搜集跟对方有关的犯罪证据。然后将这些罪证全部呈报给皇帝，只要证据够确凿，他们就能借皇帝之手将他们看不顺眼的人给除掉。由此可见，清朝官场的水真的很深啊！若是不清楚其中的诀窍，即便能风光一时，最终也不会落得个什么好的下场。

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清朝的总督与巡抚并不是平级的。

一般来说，总督和巡抚是差半级的。总督主管一至三省的军政，品级为正二品，巡抚主管一省军政，品级为从二品。

但是，为方便总督和巡抚节制地方绿营，一般都会加衔。总督加授兵部尚书兼都察院右都御史衔，品级从正二品上升为从一品，有的总督还会兼大学士衔，即为正一品。而巡抚则加授兵部侍郎兼督察院右副都御史衔，品级从从二品上升为正二品。

所以，无论怎么说，总督的官品都要比巡抚高上半级到一级。

对于地方官应该听谁的，我们需要先了解一个问题，那就是清朝统治者为什么要设立总督和巡抚这两个职能和管辖区域都有重合的官职。

很重要的一个原因，是为了令其彼此监督，彼此牵制，无法形成足以对抗中央集权的地方势力。而且总督和巡抚的驻节地有时又不同，导致二者权力的影响范围均很有限，用以收牵制之效。

到后来，清廷又分别授予总督和巡抚密折专奏权，这样皇帝就可通过密折更加紧密地控制地方督抚，有利于清廷的统治。

比如清朝的两江地区，可以说清廷财赋大半出于此地，又是文教兴盛之地，清廷对这一地区的安排充分体现了牵制的效果。两江总督作为两江地区最高长官驻节江宁，但两江总督的影响力却仅仅只局限在苏北，因为江苏巡抚驻节苏州，有力地掌控着苏南地区，而安徽巡抚控制安徽，独立于江苏，更何况还有地理位置更远的江西巡抚，两江总督的权力其实很难延伸到那么远。

在这种情况下，地方官应该听谁的呢？肯定要看他所任职的地区是哪位总督或巡抚的影响力更大些。在地方官的这种反复的权衡中，地方政府的行政效能肯定会大打折扣。不过这不重要，因为清朝统治者率先要考虑的是如何加强统治，而不是提高行政效能。

更何况，督抚以下的一些高级官员本身就有密折专奏的权力，比如布政使、道台等，所以当他们拿不准主意的时候，也可以启奏皇帝，提请圣裁。

我看了一些答案，发现有些答案说的太复杂，我想以比较简单的方式来说说吧。

第一个，总督巡抚不都是正二品，一般而言，总督的级别要比巡抚高出一些。但是，即便如此，总督和巡抚并不是上下级关系。

第二，清代时，特别是雍正后，清廷利用廷寄和奏折这样的方式，皇帝直接和总督巡抚取得联系。也就是说，总督也好，巡抚也罢，都直接听命于皇帝，这样一来，两者之间自然不互相听从。

第三，除了巡抚总督专管一地外，不少总督和巡抚确实有管辖的重合，重合的地方一般很重要，为何如此，当然是为了彼此牵制，便于清政府统治。

清朝的地方行政制度实行的是督抚制。当时全国划分为23个省，每个省设一名巡抚，为主管一省民政的最高长官。总督权力比巡抚大得多，但与巡抚之间没有直接的隶属关系，总督和巡抚都是对上直接听命于皇帝。不同的是总督可以管数省，侧重军事，巡抚只管一省，侧重民政。

巡抚是中国明清时地方军政大员之一。又称抚台。巡视各地的军政、民政大臣。清代巡抚主管一省军政、民政。以“巡行天下，抚军安民”而名。官阶为从二品。若加衔兵部右侍郎者则为正二品

统辖一省或数省行政、经济及军事的长官称为“总督”，正式官衔为“兵部右侍郎兼都察院右都御史，总督某地等处地方，提督军务粮饷”，尊称为“督宪”、“制军”、“制台”等，官阶为正二品，但可通过兼任兵部尚书头衔高配至从一品。有直隶总督、两江总督、四川总督、闽浙总督、云贵总督、湖广总督、两广总督、东三省总督和陕甘总督。

巡抚一般仅负责一省，而总督一般负责相邻数省事务，但总督也有负责一省的，如四川总督，直隶总督；也有山东只设巡抚而无总督。督抚的职能相当类似，都管辖地方民政、司法及军队，其区别只是官衔（官职级别）不同，总督与巡抚也互不隶属，而职能上却互相监督。

• 总督的正式名称是：“兵部右侍郎都察院右都御史总督某某等处地方，提督军务粮饷”
  • 晋阶则“兵部右侍郎”改“兵部尚书”衔
  • 少数兼任驻省巡抚者（清末则为全部）加“兼巡抚事”，另外有的还兼理专务（如两江总督加“操江、统辖南河事务，兼理两淮盐政”）

• 巡抚的正式名称是：“都察院右副都御史巡抚某某等处地方”
  • 晋阶则加“兵部右侍郎”衔
  • 有的还加“提督军务粮饷”，一般不兼理专务

（注：尚书、侍郎、右都御史、右副都御史等都是一部堂官加衔，无上下隶属关系，其区别只是品秩上的。）

满清入关后在行政区划和官制上都照搬了明朝的制度，总督和巡抚，一个挂兵部尚书和都察院右都御史衔，一个挂兵部侍郎和都察院右副都御史衔，两者只差半级，但干的事儿都差不多。明末战乱四起，为了平叛和剿匪常常需要两三个省之间协调军务，所以朝廷既派了巡抚，又加派总督。满人夺了江山来个全盘抄袭，但又没有仗可打，有些节制两省或者三省的总督，跟巡抚一样，都成了地方的太平官儿。原则上来说，总督负责军务，巡抚察吏治民；总督对巡抚有节制之权-“节制”二字，不是今天说的直接领导的意思，而只有监督、指导之义；巡抚也有独立的政治地位和行政权限。若二人各安其分，似无冲突。然而这只是表象，实际情况是，承平日久，哪还有什么军务；如果恰好跟巡抚同驻一城，管辖区域发生重叠就还真就经常为了争老大而互不相容甚至打得彼此头破血流。

清朝的两江总督，名义上节制江苏、江西和安徽三省，但人驻在江苏江宁（今南京），也就管江苏多一些，好在江苏巡抚驻在苏州，所以，两下政务虽有重叠，但勉强还能分开，各管半个省就是。然而，两广总督和广东巡抚同驻广州，闽浙总督和福建巡抚同驻福州，湖广总督和湖北巡抚同驻武昌，云贵总督和云南巡抚同驻昆明，陕甘总督和甘肃巡抚同驻兰州。督抚之间，抬头不见低头见，管的都是同样的事儿，权力的行使，哪里有不打架的道理。对于下面的官员来讲就更加头疼不知道听谁的而导致政务推诿。

在名义上，总督虽有节制巡抚之意，但是，巡抚却非总督的下属，甚至总督对于巡抚，都不能像对藩司、臬司和提督那样行使监察权。如果非要这么做的话，巡抚同样可以监察总督。两边都可以单独上奏，尽可以互相打小报告。虽然一般来说，总督要比巡抚稍微强势一点，但如果真的冲突起来，而巡抚后台又很硬，一样可以搞掉总督。更多的时候，是两败俱伤。

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清代总督和巡抚关系存在着三种类型：一种是总督兼巡抚，这实际上是只设总督，不设巡抚，这种情况地方官自然要听总督的；第二种是只有巡抚没有总督，这种情况地方官自然要听巡抚的；第三种是总督和巡抚分开，清代大致二省设一总督，每省设一巡抚，这一种情况又分为督抚同城，和督抚不同城两种情况，这种情况，牵扯到督抚分权、分治，所以地方官听谁的，要看具体事权来定。

下面我就详细说说清代督抚制度：

清代在地方设总督和巡抚二官,为其疆臣。但是,督抚系常设之官,“专制地方”,而以布政、按察二司为之属,也就是所谓“总督、巡抚分其治于布政司,于按察司”,二者不仅是地方行政的最高长官,也是地方行政的最高层级。

督抚之官,肇置于明代。明初,命京官巡抚地方,有军事则命总督军务,因事而设,事已旋罢,原非一定官称。其后各省俱有之,且因事增置,遂为定员。

因此,明代自中叶以后地方行政体制实际上已经发生了变化。清代继续在地方设置督、抚之官,而其成为地方行政的最高层级,也有一个过程。

一、督抚之制定型的过程

1.华北地区

清初,督抚的设置及其所管辖的省份都未固定。在直隶、山东、河南以及山西地区,清初承明代之旧,设有保定巡抚(驻真定府,雍正元年,改真定为正定)、顺天巡抚(驻遵化州)、宜府巡抚(驻宜府镇)和宣大总督(驻山西大同镇);顺治二年(1645),于天津卫地置天津巡抚,析保定巡抚所领之河间府来属。

顺治六年(1649),裁保定、天津巡抚,置直隶、山东、河南三省总督,驻大名府,兼理保定、顺德、真定、大名、广平五府及河南省所属怀庆、卫辉、彰德三府军务,原属天津巡抚所领之河间府归顺天巡抚管辖。

顺治十五年(1658),裁三省总督,复置保定巡抚,仍领保定等五府,治大名府;又裁宣大总督,析其所领之延庆、保安二直隶州和宣府一镇,归属于顺天巡抚(此前之顺治八年,宣府巡抚裁,其所领之延庆、保安二直隶州归宣大总督管辖)。

顺治十八年(1661),裁顺天巡抚,其所领顺天、永平、河间三府和上述二直隶州、镇,统归保定巡抚管辖。是年,置直隶总督,治大名府;保定巡抚治所由大名府徙至真定府。

康熙四年(1665）,改直隶总督仍为三省总督。六年(1667),改保定巡抚为直隶巡抚。八年(1669),复裁三省总督;并将直隶巡抚治所迁至保定府。五十四年(1715),直隶巡抚加总督衔。雍正二年(1724),改直隶巡抚为直隶总督。自此,直隶形成只设总督,不设巡抚之制。

不过,到乾隆二十八年(1763),依四川例,直隶总督兼管巡抚事,也就形成为“一身二任”的体制。直隶总督所管辖的地区为直隶省,山东、河南二省则自康熙八年裁革三省总督以后,与直隶省在行政上不再相涉;其中河南省的南部地区清初隶属于江南、江西、河南三省总督管辖,此前由于江南、江西分置总督,不设三省总督,而不再归两江管辖。

山东、河南二省,自顺治元年(1644)各设巡抚一人。当北、南“三省总督”裁撤之后,二省为“专置巡抚”不设总督的省份。其中日后原由东河河道总督专管二省河务,也归二省巡抚分别管理。雍正二年(1724),清朝以河南武陟、中牟等县堤工紧要,设副总河一人,驻武陟,专理北河。

七年,改副总河为总督河南、山东河道,驻济宁,分管南、北两河。自此,山东、河南二省河务由河东总督专管。河道总督与地方行政关系密切,但系专管河务,在体制上与二省或三省一督制下的督抚关系不同,不是一种直接的上下隶属关系。

河南、山东二省以巡抚为最高行政长官,但在雍正年间出现过总督。雍正二年(1724),田文镜由河南布政使署理河南巡抚之职。五年(1727),特授田氏为河南总督,仍兼巡抚事。六年(1728),又著授河南山东总督,管理两省事务。其体制与后来的陕甘总督兼甘肃巡抚事,管理陕甘两省事务相同。

不过,此系雍正时之特例。雍正时,朝廷用人往往因时制宜,随材任使。田氏于雍正十年(1732)逝于任上,此制也就结束。

清代专置总督,而以巡抚为兼衔的省份,除直隶外,还有甘肃和四川。顺治元年(1644),设陕西总督于固原,兼辖四川。十四年(1657),停陕西总督兼辖四川,专设陕西总督一人,并徙总督治于汉中;康熙三年(1664),山西总督裁并陕西,并更名为山陕总督,并迁其治所于西安。

十四年(1675),复专设山西总督,而改山陕总督为陕甘总督。十九年(1680),裁山西总督和四川总督,山西省和四川省复归陕甘总督管辖,而又改陕甘总督为川陕总督。雍正九年(1731),谕川陕总督专辖陕西甘肃两省,山西、四川不相统属。

雍正十二年(1734),谕山西巡抚,“著管理山西提督事务,通省武弁,听其管辖”。自此,山西省也为“专置巡抚”的省份。不过,前面说及的河南、山东二省“以提督为兼衔”,倒是依山西之例方才形成(河南巡抚于乾隆五年加提督衔;山东巡抚于乾隆八年加提督衔)。

2.西北地区

雍正十三年(1735)定,陕甘总督复辖四川,而将陕甘总督更名为川陕甘总督。乾隆十三年(1748),西陲用兵,仍置陕西总督。十九年(1754),省甘肃巡抚,移陕甘总督自西安驻兰州府,兼甘肃巡抚事。

二十四年(1759),别置甘肃总督,驻肃州。二十五年,又改甘肃总督为陕甘总督。二十九年(1764),陕甘总督还驻兰州,仍兼巡抚事。是为定制。

四川省与陕甘总督的关系,清初是时合时分,且与湖广还有一段分合关系,直到乾隆十三年(1748),改四川巡抚为总督,并兼巡抚事遂为定制。

四川原由陕西总督兼辖。顺治四年(1647),设四川总督一人,以独理一省政务。顺治十年(1653),因四川兵马钱粮皆从陕西调发,又由陕西总督兼督四川。十四年(1657),停陕西总督兼辖四川,又设四川总督一人,驻重庆府。

康熙七年(1668),裁湖广总督,而将四川总督更名为川湖总督,统辖四川、两湖地区,并将治所移驻于湖北荆州府。九年(1670),复分设川湖总督各一人,还驻重庆。十三年(1674),四川省另设四川总督一人,驻成都。十九年(1680),改川湖总督复为湖广总督,仍驻武昌;又裁四川总督,四川省再度隶属于陕甘总督管辖。

雍正九年(1731),复置四川总督。十三年(1735)又省。直到乾隆十三年(1748),以金川用兵,始定为专缺兼管巡抚事。四川总督为专职之后,于乾隆二十四年(1759)还兼管过陕西省。时因办理回部事务,甘肃省专设总督一员管理。

不过,翌年(1760)甘肃总督即恢复为陕甘总督,四川总督也就不再兼管陕西。而四川总督兼巡抚事,也就成了以后直隶、陕甘二总督的样板(乾隆二十八年谕直隶总督官衔,照四川总督之例,兼管巡抚事务;二十九年,陕甘总督从肃州还驻兰州,即入原抚署办事,兼巡抚事,不再理设巡抚)。

3.华东地区

在江苏、安徽和江西地区以及其他省区,督抚之制也出现过一个变动更换的过程。清于顺治四年(1647)置江南江西、河南三省总督,驻江宁。九年(1652),徙南昌,时称江西总督。不久,复驻江宁。十八年(1661),江南、江西分置总督。康熙四年(1665),复并为一。十三年(1674),又分置。二十一年(1682),仍合,而称之为江南江西总督,即所谓“两江总督”。

顺治十八年之后,江南省实际上已分析为江苏和安徽省,所以两江总督所管辖的地区是江苏、安徽和江西三省。这是清代自督抚之制基本规定之后、在新疆建立行省之前,惟一以一总督而管三省的情况。

清代于光绪八年(1882)建新疆省,而由陕甘总督兼辖之。而前述直隶、四川二省,只设总督不置巡抚,而以总督兼巡抚事,其总督不过管一省之事。而其他总督,则一般管辖两省,如湖广总督管辖湖北、湖南二省;两广总督管辖广东、广西二省等等。

不过,到清代末期两江总督麾下的江西和安徽巡抚,事实上已不听其指挥,而与河南、山东、山西三省的情况差不多。而江苏省,在清代也一直具有特殊的地位,即有两个布政使司。江苏布政使司的所在地苏州,乃东南一大都会。属江苏布政使司管辖的上海,在清代后期勃兴,渐成江苏、浙江、安徽、江西等省的经济、文化中心。再者,盐、漕、河三大政及海防江防均属其职。

因此,两江总督始终是一个最重要的官缺,非重臣不居此任,与处于各省领袖地位的直隶总督,可相提并论。

在浙江和福建,清朝于顺治二年(1645)置福建总督于福州,兼辖浙江。五年(1648),更名为浙闽总督,徙治所于浙江的衢州,兼辖福建。十五年(1658),两省分置总督,福建总督驻漳州,浙江总督驻温州。康熙十一年(1672),移福建总督驻福州。明年,省浙江总督。二十六年(1687)定总督员额,改福建总督为福建浙江总督。雍正五年(1727),复设浙江总督一人,特授李卫总督浙江,并兼巡抚事。十二年(1734),仍照旧制,又省浙江总督,以郝玉麟为浙闽总督。

乾隆元年(1736),又设浙江总督,以李卫例,特授嵇曾筠为浙江总督;郝玉麟则仍专辖福建。三年(1738),嵇氏入阁,郝玉麟仍总督闽浙如故。闽浙或分或合,至此始为定制。浙江总督或设或废,雍正十二年(1747)谕中说得很清楚,乃制宜,随材任使”的变通之政,但也与浙闽总督驻扎福建,与浙江“未免隔越”有关。

清代在浙江设有巡抚,除个别由总督兼巡抚事外,无论闽浙或分或合,皆听命于总督。福建也设巡抚,直到光绪元年(1875)移驻台北,一直与总督同城。

4.华中、华南地区

类似情况也出现在其他地区。前面业已提到的湖广总督,自康熙十九年(1680)改川湖总督复为湖广总督,还驻武昌后,总督治所一直在此。康熙二十六年(1687),改湖广总督为湖北湖南总督。不过,习惯上仍称之为“湖广总督”。清代在湖广分省以前,即于顺治元年(1644)置湖广巡抚,驻武昌;同时,又置偏沅巡抚,驻偏桥镇。此外,顺、康年间,还设抚治郧阳都御史,驻沅州,以控制湘、豫、蜀、晋四省交界的荆襄山区,康熙十九年(1680)省。康熙三年(1664),湖广分省,改湖广巡抚为湖北巡抚;同时将偏沅巡抚移驻长沙。雍正二年(1724),改名为湖南巡抚,令节制各镇。

光绪二十四年(1898)以后,湖北巡抚屡有裁置;三十年(1904)后,湖北巡抚事由湖广总督兼理。

两广地区,清朝于顺治元年(1644)设广东总督,驻广州,兼辖广西。十二年(1655),徙梧州。康熙二年(1663),别置广西总督,并移广东总督驻廉州。三年(1664),复并为一,驻肇庆。二十六年(1687)定总督员额,而称广东广西总督。雍正元年(1723),复分置。明年(1724)仍合。七年(1729),以苗患而以云贵总督兼辖广西。

十二年(1734),苗疆事竣,广西仍隶于广东总督(两广总督)。广东、广西例设巡抚各一人,广东巡抚驻广州,广西巡抚驻桂林。后两广总督移驻广州,也成定例。

5.西南地区

云贵地区,顺治十六年(1659)置经略,寻改总督,两省互驻。康熙元年(1662),裁云贵总督,分置云南总督,驻曲靖;贵州总督,驻安顺。三年(1664),复并为一,驻贵阳。十二年(1673),仍分置,寻复故。二十六年(1687),徙云贵总督驻云南府。雍正十年(1732),雍正帝嘉鄂尔泰才,以云贵总督兼制广西,给三省总督印。

十二年(1734),广西归隶广东,云贵总督仍辖云南、贵州两省。乾隆元年(1736),因为经略苗疆,分置云南、贵州两总督,分辖两省事务,并以贵州总督兼巡抚事。十二年(1747),又归并为一,仍驻云南府，两省各设巡抚一人。

二、“八督十五抚”制度成形及权力划分

这样,大抵到乾隆三十年,清代督抚制度形成了“八督十五抚”之制。

1.督抚管辖范围和配置

八总督分别为:直隶一人,驻保定府;江南江西一人,驻江宁府;福建浙江一人,驻福州府;湖北湖南一人,驻武昌府;四川一人,驻成都府；陕西甘肃一人,驻兰州府;广东广西一人,驻肇庆府;云南贵州一人,驻云南府。

十五巡抚分别为:河南一人,驻开封府;山东一人,驻济南府；山西一人,驻太原府;江苏一人,驻苏州府;安徽一人,驻安庆府;江西一人,驻南昌府;福建一人,驻福州府;浙江一人,驻杭州府;湖北一人,驻武昌府;湖南一人,驻长沙府;陕西一人,驻西安府;广东一人,驻广州府;广西一人,驻桂林府;云南一人,驻云南府;贵州一人,驻贵阳府。

总督之设除直隶和四川二省为一省一督、两江为三省一督之外,其他皆为二省一督。巡抚之设原则为一省一抚,但清初沿明之制,直隶设有顺天巡抚、宣府巡抚、保定巡抚,后合并为直隶巡抚;江南设有风庐巡抚,后定为安徽巡抚;江西设有南赣巡抚,湖北设郧阳巡抚,后俱省;湖南设有偏沅巡抚,后改为湖南巡抚;陕西设有延绥巡抚、宁夏巡抚,后俱省,终成一省一抚之制。

然直隶、四川和甘肃三省巡抚由总督兼管。因此,到乾隆中期,全国十八省,而成八督十五抚之制。这种制度一直延续到清末光绪年间。

光绪十年(1884),新疆建省,置甘肃新疆巡抚,驻乌鲁木齐,归陕甘总督管辖;十一年(1885),台湾建省,改福建巡抚为台湾巡抚,稍变其制。

在形成八督十五抚后,督抚所管辖的区域也就基本固定。在下述两种情况下,一是一省一督,如直隶、四川;二是一省一抚,如河南、山东、山西,虽然在省级两司之上出现了新的行政层级,但督抚所管辖的区域与省区重合,也可以说是原省的行政分区没有改变,并未产生新的更高级的分区。

然而,在三省一督,如两江;二省一督,如浙闽,湖广、两广、云贵和陕甘等两种情况下,不仅在省之上形成了更高的行政层级,而且实际上产生了新的更高级的行政分区。

2.督抚权力划分

与这种新的更高级的行政层级和分区相关,清代督抚关系也存在着下述三种类型:

一是总督兼巡抚,如直隶、四川、陕甘三省,这实际上是只设总督,不设巡抚;二是只设巡抚,不设总督,如河南、山东、山西三省;三是总督与巡抚分开,除上述六省之外,清代大都以二省设一总督,所辖之省各设巡抚。

在前两种类型中,行政权力总归一人之手,不存在总督与巡抚的分权、分治的问题。也就是说,总督或者巡抚直接分其治于司道。

而在第三种类型中,存在着总督与巡抚的分权、分治关系。在这种关系中,又存在着两种情况:其一,督抚同城;其二,分省而驻。如浙闽总督驻福州,与福建巡抚同城,而浙江巡抚驻杭州,不在一省,自然不同城;湖广总督驻武昌,与湖北巡抚同城,而湖南巡抚驻长沙,与总督不同城。

此外,两江和两广,虽总督和巡抚并设,但由于两江总督驻江宁,两广总督驻肇庆,而与江苏巡抚、广东巡抚不同城。无论分省或同城,巡抚“例受总督节度”,“军政民事皆听总督主裁”。因此,所谓督抚分其治于司道,实际上是总督分其治于巡抚,巡抚再分其治于司道。

总督“掌综治军民,统辖文武,考核官吏,修饬封疆”,这是八督一致的职责。显然,总督掌有军、民两政的大权。

史载巡抚“掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考群吏之治,会总督以诏废置;三年大比,献贤能之书,则监临之;其武科则主考试”,其职掌中与军政有关者唯主武科考试。

这与明代巡抚已有所不同。明代巡抚虽职务不一,但有兼军者加提督、总兵地方者加赞理,往往有军政权力。其实,清代初年,巡抚与总督之间的权力关系也不像典章记载的那么泾渭分明。

巡抚与总督一样,皆掌地方军、民两政,二者属平行之官。在督抚制度基本定型之后,在总督兼巡抚的情况下,无所谓平行;在只设巡抚的情况下,巡抚之权实际同于总督,也无所谓平行,督抚权力合一。

3.督抚权力的变迁

而在督、抚并置的情况下,督抚之间的职权大抵以兵事归总督,以民事归巡抚。

康熙十年(1671)规定,“各省巡抚,不必概令管兵”,只是在“不设总督提督省分,副将以下武官,令巡抚兼辖”。巡抚不能管兵,其职即如上述,也 就是以民政为主,而且要听总督节制。

这样,巡抚之权不仅小于总督之 权,而且实际上隶属于总督之权。康熙年间,督抚制度是不协调的,既有平行,如一省之总督与不设总督省份的巡抚之间;也有上述之督抚上下隶属。

然而,在雍正之后,巡抚的权力又有所回升,从而开始改变这 种由于不管兵而导致的督抚隶属关系。雍正十二年(1734),上谕山西 巡抚“著管理山西提督事务,通省武弁,听其管辖”。这是在督抚制度 调整过程中的一个举措,也是对康熙十年政令的重申。乾隆五年 (1740)和八年(1743),又谕河南和山东巡抚,“兼提督衔”,以节制军 务。

自此以后,那些上有总督的分省巡抚,如江西、浙江、湖南等,也纷纷加提督衔,重新给予管兵的权力。于是,分省巡抚与总督之间也就恢 复到二官平行的关系。虽然品级有高下差异,但在行政权力不相上下 这也就是《清史稿》所谓“河南、山东、山西等省专置巡抚,无统辖营伍权,以提督为兼衔”的情况。

嘉庆以后,“命浙江、安徽、江西、陕西 、湖南、广西、贵州各巡抚节制镇、协武职,总督兼辖分省,由巡抚署考会题,校阅防剿,定为专职\